V središču / Sprožiti bi se morali vsi alarmi

Vlada je čistopis »Šutarjevega zakona«, ki se uradno imenuje zakon o nujnih ukrepih za zagotavljanje javne varnosti, v državni zbor poslala preteklo soboto zvečer. Zakon, ki uvaja toliko precedenčnih sistemskih sprememb na področju policije, pravosodja in kazenske zakonodaje, kot jih v zadnjih treh desetletjih niso prinesle vse reforme na teh področjih skupaj, je bil spisan v desetih dneh. Sprejet pa bo najverjetneje po skrajšanem postopku že v prihodnjih dneh. Kaj so bistvene novosti in kakšne bodo njihove posledice?

V času epidemije koronavirusa, ki je sovpadla z avtoritarno tretjo vlado Janeza Janše, se je kot glas razuma o posegih v človekove pravice uveljavila Pravna mreža za varstvo demokracije. V tej organizaciji so tokrat izrazili mnenje o novostih iz omenjenega zakona, ki prinašajo ene izmed najbolj odločnih posegov v veljavni pravni sistem. Najbolj znani in javno izpostavljeni pravnici v Pravni mreži za demokracijo sta univerzitetna profesorica dr. Barbara Rajgelj in direktorica PIC Katarina Bervar Strnad.

Količina in kakovost predlaganih sprememb sta tolikšni, da bi takojšnje poznavanje (novega) prava težko zahtevali celo od kazenskopravnega akademika.

Pravniki in analitiki mreže že v izhodišču opozarjajo, da gre za preobsežne in preveč fundamentalne zakonske spremembe, da bi se sprejemale »ad hoc, po skrajšanem postopku in brez razprave s strokovno javnostjo in civilno družbo«. To brez dvoma drži. Če je vsa politika po vrsti 30 let gledala stran, kar se romske problematike tiče, potem nikakor ni potrebe po tolikšnem hitenju, pač pa bi si lahko oziroma celo morali vsi skupaj za to vzeti mesec, dva ali tri in ta čas nameniti iskanju najboljših ter ustavno vzdržnih rešitev.

Vstop v stanovanje brez odredbe 

In kateri ukrepi iz Šutarjevega zakona po mnenju pravne mreže »vzbujajo največ pomislekov z vidika varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin«? Najočitnejši je sklop ukrepov, ki širijo naloge in pooblastila policije. Med njimi v prvi vrsti širitev nabora možnosti, kdaj lahko policija brez odredbe sodišča vstopi v tuje stanovanje ali druge prostore. In v tem primeru se spreminja neposredno ustavna materija, saj so pravila igre določena v 36. členu ustave. Tam piše, da policija lahko »izjemoma« vstopi v tuje stanovanje proti volji stanovalca brez odredbe sodišča, če »je to neogibno potrebno, da lahko neposredno prime storilca kaznivega dejanja ali da se zavarujejo ljudje in premoženje«. Po novem bo policija lahko to storila tudi za potrebe »zasega orožja, če je to neogibno potrebno za zavarovanje ljudi«.

V pravni mreži opozarjajo, da ustava policiji dovoljuje vstop v stanovanje po lastni presoji, če obstaja »konkretna in neposredna nevarnost«, novi ukrep pa temelji na »ohlapni in abstraktni nevarnosti, ki naj bi jo predstavljalo posedovanje orožja«. Policisti bodo ukrep lahko izvedli, če bo obstajala »verjetnost«, da je bilo v neko stanovanje ali drug prostor »skrito orožje«. »Verjetnost« je nov, nizek dokazni standard, ki ga kazensko pravo, kjer so dokazni standardi sicer skorajda bolestno podrobno izdelani, sploh ne pozna. Opozarjajo tudi, da je ukrep zlasti »nesorazmeren in nepremišljen ob odsotnosti posebne definicije orožja v predlogu zakona« in upoštevajoč široko opredelitev orožja iz zakona o orožju, ki med drugim zajema tudi »boksarje, gumijevke in razpršilce«.

Vprašanje je tudi, kakšno bo razmerje med velikim, ustavno vprašljivim posegom v človekove pravice in njegovo učinkovitostjo. Policija je namreč letos samo v romskih naseljih izvedla 95 hišnih preiskav z odredbo sodišča. To pomeni, da je bila v teh primerih zelo velika verjetnost, da bo policija našla sledi kaznivih dejanj ali orožje. Kljub temu so našli le 20 kosov orožja, verjetno več kosov pri enem posamezniku. To pomeni, da v zelo veliki večini policija orožja ni našla. Po novem pa bodo opravili le še več tovrstnih pregledov bivališč in celo na podlagi manjše verjetnosti, da bi v njih našli orožje.

Množični nadzor

K tem ukrepom spada tudi novo pooblastilo policije, da na varnostno tveganem območju, ki ga določi kar generalni direktor policije, policija izvaja nadzor z uporabo tehničnih sredstev – brezpilotnih letalnikov, kamer, senzorjev gibanja in podobno. Po mnenju pravne mreže gre za problematičen ukrep, ker »lahko omogoča množični preventivni nadzor z uporabo tehničnih sredstev zoper vse posameznike na ozemlju Republike Slovenije«. Takšno dolgotrajno, nejasno opredeljeno in množično preventivno spremljanje po njihovem mnenju pomeni »intenziven poseg v človekovo pravico do zasebnosti in lahko vodi v obliko nadzora, ki ni niti nujna niti sorazmerna z vidika cilja zagotavljanja javne varnosti, ki se z ukrepom zasleduje«. Opozarjajo tudi, da ni predvidenega nobenega nadzora nad tem ukrepom, kaj šele nad informacijami, ki se bodo zbirale o vseh prebivalcih na varnostno tveganem območju. K tem ukrepom je gotovo treba prišteti pooblastilo avtomatiziranega preverjanja avtomobilskih registrskih tablic, ki se uvaja ponovno, potem ko ga je ustavno sodišče razveljavilo pred šestimi leti.

Zakoniti nezakoniti dokazi

V zakonu pa se je na predlog sodstva in tožilstva znašla s policijskimi ukrepi tesno povezana sprememba procesne kazenske zakonodaje, ki določa, da bodo pri kaznivih dejanjih z nekoliko višjo zagroženo kaznijo lahko sodniki tehtali, ali bo kot dokaz uporabljiv tudi tak, ki je pridobljen nezakonito. Slovenija spada med države, kjer nezakoniti dokazi niso dovoljeni, po novem pa bodo lahko bili, če bo sodnik presodil, da je bila kršitev policije razmeroma majhna v primerjavi s težo kaznivega dejanja. S tem se z danes na jutri spreminja celoten kazenskopravni sistem, zato v pravni mreži opozarjajo, da bi bila »glede na pomen spremembe potrebna bistveno bolj poglobljena razprava in vključitev širše strokovne javnosti. Prav tako je vprašljivo, v kolikšni meri je vprašanje ekskluzije dokazov sploh povezano s konkretno varnostno problematiko, ki naj bi bila predmet predloga zakona.«

Seveda obstajajo tudi države s pravnimi ureditvami, kjer se je uveljavil sistem tehtanja sprejemljivosti nezakonitih dokazov. A v tem primeru mora to veljati za vsa kazniva dejanja in vse storilce, poleg tega pa so v takšnih ureditvah taksativno naštete kršitve človekovih pravic, ki jih izvaja represivni aparat ter so izvzete iz tehtanja in v nobenem primeru ne morejo obveljati kot dokaz – na čelu s tako imenovanimi absolutnimi človekovimi pravicami, kot so prepoved mučenja in nečloveškega ravnanja ter številne druge.

Podaljšani pripor

Kar se kazenske zakonodaje tiče, se podaljšuje tudi pripor. In ne gre za nepomembno podaljšanje – maksimalno trajanje pripora se podaljšuje z dveh na tri leta. Začetno trajanje pripora pa se celo potrojuje, saj sodišču ne bo treba prvič preveriti obstoja razlogov za nadaljevanje pripora po dveh mesecih, pač pa šele po pol leta. V pravni mreži opozarjajo, da pripor pomeni enega najhujših oblastnih posegov v ustavno pravico do osebne svobode. Posamezniku se namreč v tem primeru »prostost vzame, še preden je pravnomočno obsojen, spremembe standardov in varovalk glede pripora v škodo obdolžencev pa morajo biti zato še posebej premišljene in pretehtane. Ustava namreč določa, da sme pripor trajati samo toliko časa, dokler so za to dani zakonski razlogi, pripor pa je dopusten le, kadar je to neogibno potrebno za potek kazenskega postopka ali za varnost ljudi.«

Če bo zakon sprejet v približno taki obliki, kot je romal v državni zbor, bo zelo verjetno v več točkah razveljavljen na ustavnem sodišču.

Nadomestni zapor

V pravni mreži opozarjajo tudi na ukrep začasne pretvorbe kaznivih dejanj v prekrške. Da, prav ste prebrali – nekatere lažje oblike tatvine in poškodovanja ali uničenja stvari ne bodo več kazniva dejanja, ampak prekrški. Čeprav se zdi nelogično, gre dejansko za povečanje represije in postroženje kaznovalne politike. Teh dejanj, v vrednosti povzročene škode do 500 evrov, namreč tožilstvo pogosto ne preganja, saj gre za bagatelna kazniva dejanja. Po novem bodo to prekrški z zelo visoko zagroženo kaznijo do 1500 evrov, v primeru povratnikov celo do 3000 evrov. A sankcija bo v bistvu še veliko hujša, saj v primeru neplačila globe sledi nadomestni zapor. »Iz nesorazmerno visokih glob se zdi, da je ukrep usmerjen v to, da se bo lahko posameznikom, ki tako visokih glob ne bodo mogli plačati, odredil nadomestni zapor, kar pa je v očitnem nasprotju s temeljnimi načeli pravne države,« pišejo v pravni mreži.

Pravniki Mreže za demokracijo pozivajo poslanke in poslance, da zakona v taki obliki ne sprejmejo, saj morajo biti spremembe, »ki pomembno vplivajo na pravice posameznikov, premišljene, strokovno utemeljene in sprejete na transparenten in demokratičen način«. Zakoni sicer običajno začnejo veljati 15 dni po objavi v Uradnem listu. Če gre za pomembne spremembe kazenske in druge represivne zakonodaje, pa je praviloma ta čas še daljši, včasih tudi pol leta. Zadnja nekoliko večja sprememba zakona o kazenskem postopku leta 2020 se je recimo začela uporabljati šele štiri mesece po uveljavitvi zakona. V Šutarjevem zakonu pa je predvideno, da začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu. Sprememb pa je veliko in so tako raznolike in pomembne, da bi celo od kazenskopravnega akademika, sodnika ali policista težko pričakovali, da bo že dan po objavi že poznal novi pravni red, kaj šele od povprečnega državljana, da o nepismenih posameznikih sploh ne govorimo.

Dejstvo je, da bi večina ukrepov iz tega zakona verjetno uspešno prestala ustavno sodno presojo, če bi bili posamezni ukrepi v zakonu zapisani in utemeljeni, kot bi morali iti. Če bo zakon sprejet v približno taki obliki, kot je romal v državni zbor, pa se pravzaprav utegne zgoditi nasprotno.

Opozorila profesorjev in raziskovalcev

Kritični mnenji katedre za kazensko pravo ljubljanske pravne fakultete in njenega inštituta za kriminologijo 

Ob skorajšnjem sprejetju tako imenovanega Šutarjevega zakona so opozorila zapisali tudi na katedri za kazensko pravo ljubljanske pravne fakultete, podpisani so tamkajšnji predavatelji – predstojnica dr. Katja Filipčič, dr. Matjaž Ambrož, dr. Miha Hafner in dr. Lora Briški, ter na tamkajšnjem inštitutu za kriminologijo, ki ga vodi dr. Aleš Završnik.

Na kazenskopravni katedri v poglobljenem mnenju med drugim pišejo, da je po njihovi presoji večina predlaganih posegov v veljavno kazenskopravno zakonodajo »sistemsko nepremišljenih in neskladnih z nekaterimi temeljnimi načeli kazenskega prava, posamezne spremembe pa so tudi ustavno sporne«.

Glede novega policijskega pooblastila vstopa v stanovanje brez odredbe sodišča za potrebe zasega orožja je njihovo glavno sporočilo, da »ob vseh že obstoječih zakonitih možnostih odpravljanja nevarnosti, ki jo predstavlja posest orožja, predlagatelj ni prepričljivo utemeljil potrebe po uvedbi dodatnega pooblastila, ki bi policiji brez sodnega nadzora omogočil tako intenziven poseg v ustavno pravico nedotakljivosti stanovanja«. Navajajo namreč številne možnosti, ki jih zakonodaja daje za te primere in ki jih ne nazadnje policija skupaj s celotnim pravosodnim sistemom očitno v zadnjih tednih že uporablja, čeprav Šutarjev zakon še ni bil sprejet.

Odzvali so se tudi na predvideno novost uporabe nezakonito pridobljenih dokazov v sodnih postopkih. Ta bo po njihovem mnenju v razmerah dolgoletne ustaljene prakse doslednega izločevanja nezakonito pridobljenih dokazov imela neslutene posledice: »Takšna izjema že na zakonski ravni državnim organom (v praksi zlasti policiji) in državljanom daje vnaprejšnjo koncesijo za protipravno ravnanje pri pridobivanju dokazov, če le gre za sum dovolj hudega kaznivega dejanja. Gre za dokazno-pravno izpeljavo logike ’cilj opravičuje sredstva’«. Ocenjujejo, da je takšna logika v pravni državi, ki spoštuje avtonomno, garantno koncepcijo kazenskega procesnega prava, nesprejemljiva: »Takšna ureditev zlasti izvršilno vejo ter državljane spodbuja k samovolji, s tem pa spodjeda pravno varnost in predvidljivosti prava kot temeljni vrednoti pravne države«.

V povezavi z različnimi načini začasnega povišanja kazni (za bagatelna kazniva dejanja, nasilništvo …) med drugim menijo, da »očitno predlagatelj pričakuje, da bo s tem dosegel upad določenih ravnanj. Številne kriminološke študije kažejo na izrazito omejeno učinkovitost povečane represije. To vidimo tudi iz naše prakse, ko poostritve kazni za kaznivo dejanje po 308. členu (Prepovedano prehajanje meje in ozemlja države) niso zmanjšale izvrševanje tega kaznivega dejanja, so pa močno obremenile sodni in zaporski sistem.«

Kar se tiče podaljšanja trajanja pripora in daljših intervalov med preverjanji, ali je pripor sploh še upravičen, pa ocenjujejo, da gre za občutno rahljanje nadzora sodne veje oblasti nad utemeljenostjo pripora, ki je »toliko bolj občutljivo zato, ker isti predlog predvideva tudi podaljšanje maksimalnega roka za pripor z dveh let na tri leta. Menimo, da bi taka sprememba terjala poglobljen premislek in širšo razpravo, še posebej v luči trenutnih razmer, v katerih število pripornikov skokovito narašča in v katerih se hkrati poglablja kadrovska kriza na sodiščih in v zavodih za prestajanje kazni zapora.«

Na inštitutu za kriminologijo pri ljubljanski pravni fakulteti opozarjajo, da je stanje na JV Slovenije varnostno slabo »zaradi odpovedi socialne države«, zaradi česar so v težkem položaju »tako pripadniki romske manjšine kot tudi ostali prebivalci s področij, ki ocenjujejo, da sobivanje s to manjšino ogroža njihovo varnost. Zato vsi upravičeno pričakujejo in terjajo spremembe«. Ukrepanje vlade je v takšnih razmerah zato po njihovem mnenju nujno. »Država je pred zahtevno nalogo, da ljudem zagotovi varnost in povrne zaupanje v institucije pravne in socialne države. Vendar pa, čeprav javnost terja hiter odziv, morajo biti ukrepi premišljeni in obravnavati vzroke nastale situacije, saj bodo le tako lahko dolgoročno dosegli željene cilje.«

Dodajajo, da morajo biti kazenskopravni ukrepi in socialne politike »oblikovani komplementarno na podlagi celovite ocene stanja, ne pa kot populističen odziv na posamezen dogodek«. Če je odpovedala socialna država, te po njihovem prepričanju ni mogoče »nadomestiti zgolj s kaznovalnimi ukrepi«. Opozarjajo tudi, da bodo ukrepi, ki zmanjšujejo pravno varnost in širijo nadzorna pooblastila države, »sčasoma prizadeli vse prebivalce. Takšne rešitve kratkoročno lahko ustvarijo vtis večje varnosti, dolgoročno pa zmanjšujejo svobodo, zasebnost in zaupanje v institucije, ki varujejo temeljne pravice ter lahko dodatno marginalizirajo že tako ranljive posameznike in skupnosti«.