intervju / Ljudje niti niso bili pretirano pozorni na to, kaj bodo dobili, pač pa so si oddahnili, česa ne bo.- Dr. Dušan Mramor

Marca 2005 je predsednik vlade Janša v pogovoru za Radio Slovenija omenil, da v proračunu manjka 70 milijard. Implicitna poanta njegove izjave pa je bila, da je nova vlada prevzela razsute javne finance. Kakšno je bilo po vaši oceni stanje javnih financ, ko ste posle predali dr. Bajuku?

Javne finance so bile v dobrem stanju, kar je moč videti iz realizacije proračuna za leto 2005 in prvo polletje 2006. Učinki ukrepov, ki jih vlada sprejema, so namreč vidni šele z zamikom. Leto 2005 pa je specifično zaradi ene okoliščine. Proračun za leto 2005 je zaradi pravila dvoletnega proračuna nastal že leta 2003. Hkrati smo se držali zakonskega pravila, da v volilnem letu ni sprememb proračuna za naslednje leto, saj ne bi bilo korektno, če bi stara vlada tik pred volitvami s proračunom za prvo leto po volitvah določila proračunske parametre za čas nove vlade. Spremembe naj, skratka, naredi tisti, ko bo prevzel odgovornost. Pisanje proračuna v volilnem letu je hkrati občutljivo početje, saj so pritiski na proračun v volilnem letu posebej močni. Zato je za leto 2004 in 2005 veljalo tisto, kar je bilo narejeno leta 2003. Proračunski parametri, ki so veljali leta 2005, so bili torej relativno stari in bi v vsakem primeru morali narediti spremembe, kar je predvideno tudi v zakonu.

Zakaj?

Ker ni mogoče za dve leti v naprej dovolj natančno načrtovati, kakšna bo rast bruto domačega proizvoda, kakšna bo inflacija, uvoz in izvoz in drugi parametri, ki vplivajo na prejemke in izdatke proračuna. Spotoma se lahko tudi izkaže, da so učinki sprememb davčnega sistema nekoliko drugačni od pričakovanj.

Leta 2004, ko je Slovenija vstopila v EU, je v proračun priteklo nepričakovano veliko trošarine od goriva, ker so kamionarji, ki vozijo prek Slovenije, na Madžarsko lahko zapeljali s polnim rezervoarjem goriva.

Recimo - to je bil eden od nepričakovanih dogodkov. Ker se vsega ne da načrtovati, je potrebno tik pred proračunskim letom izvesti določene prilagoditve. Tudi če bi leta 2005 vlado vodila stara koalicija, bi morali izvesti določene spremembe. Nekateri izdatki so bili pač ocenjeni prenizko, drugi previsoko. Enako velja za prihodke. Res je, predsednik Janša je na začetku leta 2005 govoril, da 70 milijard tolarjev manjka za določene dodatne izdatke. Že takrat sem mu odgovoril, da zagotovo nič ne manjka in da se bodo prihodki najverjetneje povečali nekoliko bolj kot izdatki. Ob predaji poslov je bila naša ocena, da je določene izdatke potrebno povečati za bistveno manj, ostala zahtevana povečanja izdatkov pa so bila spisek nerealnih želja. Poleg tega smo ocenjevali, da se bodo nekateri drugi izdatki zmanjšali in hkrati prejemki povečali za najmanj toliko, kot bo potrebno povečanje izdatkov. Realizacija proračuna je potem pokazala, da so bile naše ocene prejemkov in izdatkov narejene leta 2003 za leto 2005 kar neverjetno točne, poleg tega pa prej previdne, kot pa, da bi kaj zmanjkalo. Izkazalo se je namreč, da so bili dejanski izdatki v letu 2005 celo za 10,4 milijarde nižji, prejemki pa za 10,8 milijard višji od prvotno načrtovanih. Vendar pa del izdatkov ni bil prikazan v proračunu, saj je bil del financiranja avtocest prenešen na DARS, tako da so se tudi dejanski izdatki povečali približno enako kot prejemki. V letu 2003 smo pri načrtu za leto 2005 torej zgrešili za 0,7% pri izdatkih in prejemkih in za 0% pri primanjkljaju.

Pravite, da je v proračun priteklo več denarja od pričakovanj? Za kakšno cifro gre?

V letu 2005 za 10,8 milijard, vendar pa je v letu 2006 plačanih še za okoli 46 milijard doplačil za davek na dohodek pravnih oseb za leto 2005, ker so bile akontacije premajhne.

Kako pa to, da se je v proračun nateklo več denarja od pričakovanj? Je bilo to zaradi višje gospodarske rasti ali tudi zaradi novega davčnega sistema, ki ste ga vi postavljali?

To je posledica tako previdnega ocenjevanja učinkov novega davčnega sistema kot ostalih ugodnih dejavnikov. Predvidevanja, kakšen bo davčni izplen novih davkov, so temeljila na ocenah, da bi se za 35 milijard znižali prihodki zaradi nove dohodninske zakonodaje, za 30 milijard pa bi povečali prihodke z davkom na dobiček. Davek na dobiček pravnih oseb v letu 2005 še ne bi dal celotnega učinka, saj se je uvajal postopno. Davčni izplen, ki smo ga pričakovali v letu 2005, naj bi bil torej nižji za 15 milijard tolarjev, kot bi bil pri starem davčnem sistemu. Vendar pa je davčni izplen odvisen še od vrste drugih dejavnikov, ki so napovedovali povečanje proračunskih prihodkov za več kot 1% bruto domačega proizvoda. Ob davčnih spremembah, ki smo jih izvajali v času, ko sem vodil ministrstvo, smo se še posebej posvečali vprašanju, kako znižati izdatke. Ker smo šli z dohodnino in dodatnim znižanjem davka na izplačane plače načrtno v to, da bomo pobrali relativno manj davkov, smo morali zniževati tudi izdatke.

Kako pa ste zniževali izdatke?

Posebej bi izpostavil socialni sporazum. Ta nam je omogočil, da smo sklenili dogovor o plačah v javnem sektorju. Delež izdatkov za plače v bruto domačem proizvodu se je rahlo znižal. Hkrati smo imeli pozitivne učinke pokojninske reforme, ki je bila izvedena že leta 1999. In veliko smo privarčevali pri materialnih stroških. Vse skupaj je napovedovalo, da se bodo proračunski izdatki zniževali, s tem pa bi nastal tudi prostor za znižanje davka na izplačane plače. V socialnem sporazumu smo namreč izrecno sklenili, da bomo morebitni manevrski prostor, ki bi nastal v proračunu, namenili zniževanju davka na izplačane plače. Celotna konstrukcija je torej izgledala tako, da smo na eni strani znižali dohodnino, na drugi strani pa smo nekaj privarčevali pri plačah v javnem sektorju. To je za seboj potegnilo krčenje rasti pokojnin in drugih socialnih transferjev, vezanih na plače. Zato pa smo znižali tudi davke za najnižje plače, kar so od nas pričakovali sindikati. In, jasno, poraba se je tako postopno zniževala. Niso se zniževale absolutne številke, pač pa številke v deležu BDP-ja. To je bila vsa logika. S tem paketom smo se ukvarjali dve leti. In tako je v proračunu nastajal nek nov manevrski prostor.

Če potegnete črto, lahko torej rečete, da je bilo stanje javnih financ, ko ste posle predali ministru Bajuku, dovolj ugodno.

Bilo je izjemno ugodno. Da je bilo res ugodno, se je videlo že leta 2005. Učinki potez imajo namreč zamik. Recimo: pokojninska reforma je bila sprejeta leta 1999. Leta 2000 učinkov še ni bilo. Delež pokojnin v BDP-ju je tedaj še vedno naraščal. Do preobrata je prišlo naslednje leto, ko je začel delež pokojnin v BDP-ju padati. Pri plačah v javnem sektorju smo dogovore sklenili leta 2003. In leta 2004 so prišli prvi učinki. Ko sem prišel na finančno ministrstvo za novo leto 2002, sem potreboval nekaj časa za ukrepe; in leta 2004 so materialni stroški že padli.

Javne finance so torej nekakšen tanker, ki potrebuje precej časa, da spremeni smer plovbe.

Točno. Leta 2005 so zaradi davčne reforme in tudi višje gospodarske rasti, proračunski prihodki naraščali. In če sem iskren - v proračun je priteklo več, kot smo pričakovali. V letu 2006 se to samo stopnjuje. Zadnje revizije podatkov o prihodkih javnih financ kažejo, da smo bili zelo uspešni z zniževanjem deleža javne porabe v BDP-ju. V letu 2004 nam je uspelo delež javnih izdatkov v BDP-ju znižati za 1.1 odstotka. Uradni podatek je sicer 0.5 odstotka, vendar ne upošteva, da plačilo v proračun EU, iz katerega smo enak znesek črpali, dejansko ni dodatni izdatek. Po drugi strani so odhodki leta 2005 padli še za dodatnih 0.5 odstotka v deležu BDP-ja, če enako upoštevamo plačila v EU proračun. Če torej seštejem obe leti, 2004 in 2005, ugotovim, da se je delež javnih financ v BDP-ju znižal za 1.6 odstotka. To pa je spodobna številka. Sedanja koalicija ima namreč cilj, da bi v celotnem mandatu delež javnih financ v BDP-ju znižal za 2 odstotka.

Dr. Bajuk je pred dvema tednoma predstavil osnovne elemente davčnih sprememb. Nenavadno se mi zdi, da so z najavljenimi spremembami zadovoljni tako sindikati kot delodajalci. Pa se niti pogajali niso. To, da so s svežnjem ukrepov vsi zadovoljni, je nenavadno, ne?

Sindikati so pričakovali enotno davčno stopnjo. In učinki enotne davčne stopnje na povečano razslojevanje so bili znani. Hkrati pa so zadnji izračuni pokazali, da EDS ne bi imela nobenih pomembnih učinkov na gospodarsko rast. In ko je bila objavljena novica, da enotne davčne stopnje ne bo, je bila to dobra novica. Druga oblika davčnih sprememb je bila dosti manj problematična od EDS, o kateri se je govorilo več kot leto dni. Se pravi: ljudje niti niso bili pretirano pozorni na to, kaj bodo dobili, pač pa so si oddahnili, česa ne bo. To je bil seveda šele prvi odziv. Zdaj bodo sledile analize. In šele po analizah podrobnosti bo možen drugi odziv.

Zakaj je EDS veljala za tako problematično?

Domnevam, da poleg mnogih ekonomskih zadržkov enostavno ni skladna s slovensko kulturo. Veliko razslojevanje je v nasprotju s kulturnimi standardi, ki veljajo pri nas. Po drugi strani pa moram priznati, da je bila progresivna davčna lestvica, kakršna je obstajala in se zdaj spreminja, previsoka. Na okrogli mizi pri predsedniku Drnovšku sem tudi sam razmišljal o tem, kako znižati progresijo. Vprašanje je seveda, kdaj to narediti. Kaj je večji problem? Je večji problem progresivna lestvica ali davek na izplačane plače ali prispevki delodajalcev? Česa se najprej lotiti? Kaj bolj duši gospodarsko rast? Moja ocena je, da je davek na izplačane plače bolj problematičen. Če bi si sam postavil prioriteto, česa se lotiti najprej, bi se najprej lotil davka na izplačane plače.

Bi ga torej takoj povsem ukinili?

Čim prej. Najverjetneje bi se ga dalo povsem odpraviti takoj. Prvo zmanjšanje smo opravili v bistveno težjih razmerah

Zdi se namreč, da manevrski prostor za ukinitev tega davka obstaja.

Slika je sledeča: zaradi večjega učinka davčne reforme in višje gospodarske rasti država pobere več davkov od dohodkov pravnih oseb. Kaj naj torej naredi z dodatno vsoto, ki se je v proračun natekla deloma nepričakovano? Država lahko znižuje primanjkljaj in novo zadolževanje. Lahko pa tudi razbremeni gospodarstvo, saj je primanjkljaj že relativno nizek. Sam bi zagotovo še naprej tudi zniževal izdatke. In manevrski prostor, ki bi nastal, bi uporabil za odpravo davka na izplačane plače ob hkratnem ohranjanju ali celo zmanjševanju primanjkljaja.

Če ukinete davek na izplačane plače, gospodarskim družbam ostane več denarja.

Točno.

In to bi dalo pospešek gospodarstvu?

Tako je. Gospodarstvo s tem postane bolj konkurenčno.

Če pa spremenite dohodninsko zakonodajo in manj obdavčite bolj premožne, to nima posebnega učinka na stanje gospodarstva?

Sprememba progresivne lestvice je po mojem mnenju smiselna. Vendar bi bil učinek odprave davka na izplačane plače pomembno večji, kar velja tudi za učinek zmanjšanja prispevkov, ki jih plačujejo delodajalci.

Sedanje davčne reforme najavljajo davčno razbremenitev šibkejših slojev.

Šibkejši sloji ne bodo skoraj nič na boljšem.

Dr. Damijan je rekel, da bodo na boljšem na eno klobaso mesečno.

Mislim, da gre bolj za pol klobase.

In eno pivo. Višji sloj pa bo nedvomno razbremenjen. Breme reforme torej nosi srednji sloj. Ali to drži?

Počakajmo na konkretne številke. Obstaja množica različnih situacij. Stara zakonodaja pozna nekatere olajšave, ki jih nova ne predvideva več. In obratno, nova zakonodaja prinaša olajšave, ki jih v stari ni. Izračuni za posamezne kategorije bi pokazali, kaj natančno pomenijo davčne spremembe.

Nekdo, ki je kupil stanovanje, je lahko zaradi stanovanjskega kredita računal na, denimo, 80.000 SIT davčnih olajšav. Ker po novem ni več olajšave za stanovanje, bo na slabšem.

Tu moramo počakati na samo besedilo zakona. Težko si predstavljam, da bi parlament sprejel novo davčno zakonodajo, pa ob tem ne bi uspel z nobeno dodatno davčno olajšavo. Jasno pa je, da davčne olajšave sistem zapletejo. Ob napovedih bi bil zato zelo previden.

Pa je naš sistem res zapleten?

Stvari so relativne. Če bi naš sistem primerjali z ameriškim, je naš izjemno preprost. Izpolnjevanje davčnih obrazcev v ZDA je prava muka. Eno od najpomembnejših davčnih načel pravi, da ljudi, ki so v podobni dohodkovnem položaju, podobno davčno obremeniš. Zato mora tisti, ki sestavlja davčni sistem, upoštevati vse mogoče posebnosti. Eni dohodke dobivajo iz dela, drugi iz dividend, tretji iz kapitalskih dobičkov, četrti iz avtorskih honorarjev in tako naprej. In vse moramo postaviti v čim bolj podoben davčni položaj. Vse te posebnosti je težko predvideti. Če je sistem zelo preprost, gre to na račun pravičnosti.

Bolj kot je enostavno, bolj je krivično?

Načeloma da. Če pa je sistem prezapleten, je sicer morda pravičen, a je drag. Zapleten sistem je namreč potrebno izvajati, administriranje s strani davčnih organov in zavezancev je drago. Zato je bolje, če je sistem nekoliko nepopoln, a cenejši.

Torej iščemo ravnotežje med pravičnim in relativno cenenim davčnim sistemom.

Optimalno bi bilo, če bi naš davčni sistem nekoliko poenostavili. S tem bi sicer nekaj davkov izgubili. Sistem bi bil nekoliko bolj krivičen. Ker pa bi bil enostavnejši, bi lahko bil bistveno cenejši. Za takšno spremembo davčnega sistema pa potrebuješ čas, saj so te poenostavitve izredno nevarne. Slabo premišljene poenostavitve zelo hitro privedejo do dodatnih možnosti izogibanja davkom, s tem pa do velikih davčnih izpadov in dodatnih nepravičnosti..

Koliko časa ste imeli vi, ko ste delali prejšnjo davčno reformo?

Za premišljene poenostavitve izjemno malo.

Koliko dodatnega časa bi potrebovali vi, če bi v času, ko ste spreminjali davčni sistem, želeli poskrbeti tudi za detajle?

Pol leta, denimo. Za vsak postopek posebej bi morali ugotoviti, ali je res potreben.

To je delo za finomehanika.

Potrebuješ čas, voljo ...

In živce.

Znaten del tega posla bi moral usklajevati tudi sam.

Če pride finančni minister na TV in sporoči: "Drage državljanke, dragi državljani, prinašam veselo novico, davčni sistem bo po novem bolj enostaven!", velja biti pri aplavzu nekoliko zadržan. Novica o enostavne davčnem sistemu je torej tudi novica o bolj krivičnem davčnem sistemu.

Verjetno. Kakšne reči se da poenostaviti, ne da bi povzročili krivice. Nekaj manevrskega prostora je. Ne pa zelo veliko.

Se bo položaj višjega sloja z novo davčno zakonodajo bistveno izboljšal? Stara dohodninska lestvica je govorila, da so najvišji dohodki obdavčeni s 50-odsotnimi dajatvami. Nova pa govori o 39-odstotni obremenitvi najvišjih dohodkov.

Spet moramo biti previdni. V starem sistemu je obstajala vrsta možnih olajšav. In zaradi teh olajšav najvišji dohodki niso bili obremenjeni s 50-odstotnimi dajatvami, pač pa v povprečju z 41-odstotnimi. Najvišji sloj po novem torej ne bo v povprečju za 11 odstotnih točk na boljšem, saj se del olajšav ukinja. Morda bo pridobil 5 odstotnih točk. Ko bodo znane dokončne določbe zakona, bo to mogoče oceniti. Potrebno pa bo pogledati tudi od osebe do osebe, saj bodo razlike od povprečja verjetno zelo velike.

Ste profesor. Kako gledate na idejo, da položnice za plačevanje podiplomskega študij ne sodijo več med davčne olajšave? Ali ni tako, da ima celotno občestvo koristi, če se nekdo odloči za študij? Izobraževanje, konec koncev, prinaša nek pospešek razvoju.

Zastavlja se vprašanje, kakšne so eksternalije, pozitivni učinki neplačevanja davkov določenih skupin ljudi na družbo. Če so eksternalije pozitivne, naj bi priznali davčne olajšave. Teh možnih eksternalij, pozitivnih učinkov neplačila davkov za družbo, pa je hipotetično zelo veliko. Denimo izobraževanje, zdravje, reševanje stanovanjskega problema, ekološke naložbe, kultura, kmetijska dejavnost in podobno.Vendar se ob tem zastavlja vprašanje, kakšni so dejanski pozitivni učinki. Tega se natančno ne da izračunati, zato so olajšave potem bolj posledica moči posamezne interesne skupine kot pa dejanskih eksternalij. Tako je bolj smiselno, da je povprečni davek nizek, plačajo pa ga vsi. Brez izjem. Nekateri strokovnjaki pa zagovarjajo tezo, da je bolj pametno, da je davčni sistem fleksibilen, ker s tem omogoča določeno družbeno regulacijo. Na vaše vprašanje bi odgovorili, da je izobraževanje zelo pomembna dejavnost, zato ga je potrebno z davčnimi olajšavami dodatno vzpodbujati. Načeloma sicer bolj zagovarjam mnenje, da naj bo davek progresiven, vendar v povprečju nizek, plačujejo naj ga vsi, olajšav naj ne bo. V stvarnosti pa ni davčnega sistema brez kakršnih koli olajšav. In kot minister sem vendarle pristal na nekatere, na primer za izobraževanje.

In še na kakšno olajšavo ste kot minister pristali.

Seveda. Ker sem bil v časovni stiski zaradi prilagoditve evropski zakonodaji. Nad glavo mi je v teh razmerah visel meč referenduma. In sem bil pri nekaterih olajšavah prisiljen pristati na kompromis, da so bili zakoni sprejeti in smo bili usklajeni z evropskim pravnim redom.

Ali sedanja vladajoča koalicija z najavljeno davčno spremembo sklepa dolgoročno zavezništvo z višjim slojem? Dovolj časa ste bili v politiki, da razumete tudi to dimenzijo.

Zelo težko odgovorim. Moji kolegi s fakultete, ki so davčni izvedenci, so me v času, ko sem bil minister, prepričevali, naj uveljavim določene rešitve, ki jih lahko interpretirate kot podporo višjemu sloju. Za te ideje pa so imeli dobre ekonomske argumente. Če je kapital mobilen, je smiselno, da ga skušate obdržati v Sloveniji. Če bi ga preveč obdavčili, bi ušel. Če pa ostane, ga lahko vendarle obdavčite, četudi nekoliko manj. Motivov je torej lahko veliko.

Prvi izračuni kažejo, da bi z davčnimi spremembami proračun izgubil okrog 55 milijard SIT? Kaj narediti? Imamo tako učinkovit davčni sistem, da ta pobere več, kot je bilo pričakovano? Ali pa bo morala država uvesti nove davke?

Če davčni sistem pobere precej več od pričakovanega, bi bilo naravno, da država davke zniža, ne da bi povečala druge davke. Čudim pa se, da ni dovolj natančnega načrta, kako se bo davčni izpad pokril. 55 ali 35 milijard novega primanjkljaja, to ni povsem jasno, je vseeno velika številka. Hkrati so razmere v tem trenutku predvidljive. Leta 2004 so bile razmere manj predvidljive, ker smo vstopali v EU. Danes ni na obzorju nobenega šoka. Ni pametno, da objaviš davčno reformo, ob tem pa rečeš, da še ne veš, ali bo potrebno davek na dodano vrednost vendarle dvigniti. V skladu z zakonom bi morali narediti načrt, kako pokriti ta izpad. Z vidika fiskalne discipline bi bilo potrebno načrtovati ustrezno zmanjšanje izdatkov in če bi bili potem prejemki proračuna večji od načrtovanih, zmanjšati primanjkljaj.

Imamo torej davčno reformo, ki z veliki naslovi najavlja davčne olajšave, v drobnem tisku pa piše, da bo morda uveden nek dodatni davek. To je nenavadno.

Zagotovo je nenavadno. Menim, da dodatni davki niso potrebni. Davčna uprava pobere več davkov, kot smo načrtovali ob prejšnji reformi. Gospodarska rast je višja. Delež javnih financ v bruto domačem proizvodu bi morali zniževati. K temu se je zavezala tudi sedanja vlada.

In kako ji uspeva?

Nisem opazil velikih ukrepov za novo zniževanje javne porabe. Opazil pa sem poteze, ki porabo povečujejo. Imamo pokojninsko antireformo, povečanje izdatkov za občine, povečanje izdatkov za ceste. Stvari sicer niso dramatične, pa vendar. Zlasti pogrešam sistematične ukrepe za nižanje javne porabe.

Ukrepi za nižanje javne porabe prinašajo politične stroške.

Ni nujno. Obstajajo tudi raziskave, ki kažejo, da so vlade, ki so imele strogo finančno politiko, na volitvah pogosteje doživele uspeh kot neuspeh. Jasno, to je povprečje. In na videz dobro povprečje je tudi, če imaš eno roko v zamrzovalniku, drugo pa nad ognjem. Pa se vendarle ne počutiš dobro.

Sta v ekipi, ki sodeluje s kandidatom za ljubljanskega župana, Zoranom Jankovićem. Kaj počnete v tej ekipi?

Prosil me je, če bi bil član njegovega strokovnega sveta. To je posvetovalni organ, ukvarjal pa naj bi se z ekonomskim področje, In na to sem pristal. Na lokalnih volitvah pa kot kandidat ne bom sodeloval.