Politika

Plačni kaos

Plačna razmerja v javnem sektorju so nepregledna.

Urša Matos  |  Mladina 46  |  19. 11. 2001

Kaj menite o sedanjem plačnem sistemu v javnem sektorju?

Kerševan: Ločiti moramo mnenje o sistemu in mnenje o položaju. S sistemom, kot je bil leta 1994 zamišljen z uvedbo zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnostih, ni nič dramatično narobe. Seveda ga je treba dopolniti in izboljšati, a načeloma ni slab. Zato pa je katastrofalno izvajanje tega sistema. Z uvedbo najrazličnejših dodatkov so se plače bistveno oddaljile od zakonsko postavljenih razmerij. Danes ti dodatki presegajo že 50, 60 ali celo 70 odstotkov zakonsko zamišljene plače. Imamo 51 različnih dodatkov, ki jih določa vrsta predpisov od kolektivnih pogodb, področnih zakonov, podzakonskih predpisov in - to je najbolj problematično - celo interni akti oziroma pravilniki o sistematizaciji, ki javnosti večinoma niso dostopni. S poplavo dodatkov je bil porušen eden temeljnih namenov zakona, da bi vzpostavili pregledna plačna razmerja.

Pirnat: Razmerja so se še dodatno porušila, ker so nekateri deli javnega sektorja imeli možnost zakonitega uvajanja dodatkov, drugi pa te možnosti niso imeli.

Zakaj so nekateri to pravico imeli, drugi pa ne?

K: Različni deli javnega sektorja so se z vidika kolektivnih pogajanj različno obravnavali. Tako na primer državna uprava razen splošne kolektivne pogodbe za negospodarstvo, ki pa ne velja za vse uradnike - ne velja na primer za višje upravne delavce -, nima svoje kolektivne pogodbe, zato si s sindikalnimi pritiski plač ne more dvigovati tako, kot si jih šolniki ali zdravniki. Zato za državno upravo skrbi vlada s svojimi uredbami, to pa je manj primerljivo. Dodatna težava je, da lahko vlada na podlagi zakona sprejme uredbo, s katero lahko določi povečanje plač svojim uradnikom, drugi državni organi, kot je računsko sodišče ali urad varuha človekovih pravic, pa so v slabšem položaju, ker ne morejo sprejemati podzakonskih predpisov in tako svojim upravnim delavcem ne morejo zviševati plač.

Kateri del javnega sektorja danes zasluži največ in kateri najmanj?

K: To je zelo težko reči. Zdravstveni minister dr. Dušan Keber je pred kratkim na televiziji opozoril na zanimivo podrobnost. Dejal je, da se mu je plača od odhoda iz zdravniških vrst znižala dvakrat. Prvič, ko je prevzel naloge strokovnega direktorja Kliničnega centra, in drugič, ko je prevzel ministrski položaj. V povprečju bi lahko rekli, da so na vrhu zdravniki, sodniki, nižje pa na primer kulturniki in šolniki, vendar so takšne ocene narejene na pamet in so zato zelo problematične. Pred kratkim je bil na primer narejen prerez, ki je pokazal, da vsi zdravniki vendarle nimajo nižjih plač od sodnikov.

P: Problem celotnega sistema plač v javnem sektorju je primerljivost z zasebnim sektorjem. Sistem, ki bi po eni strani omogočal medsebojno primerljivost znotraj javnega sektorja in hkrati primerljivost s plačami v zasebnem sektorju, je zelo težko vzpostaviti.

Ali ni logično, da bi bile plače v zasebnem sektorju boljše?

P: Zakaj pa bi bile? Če so plače v zasebnem sektorju boljše, bodo tja prebegnili najboljši delavci iz javnega sektorja. Tako bodo v javnem sektorju ostali le začetniki ali manj sposobni uslužbenci. To se danes že dogaja v upravi.

Nekateri dodatki, ki so bili uvedeni v zadnjih letih, so milo rečeno smešni. Sodniki so imeli celo dodatek za odločanje, kot da odločanje ne bi bilo temeljna sestavina njihovega dela ...

K: Tega dodatka nimajo več, ampak imajo dodatek za nezdružljivost. Seveda pa je treba sodnike ločiti od drugih zaposlenih v javnem sektorju, ker so funkcionarji in so zato vezani na drug sistem plač kot na primer zdravniki ali učitelji. V javnem sektorju imamo v grobem dva plačna sistema. Prvi se je izoblikoval na zakonski ravni in velja za funkcionarje, ki so vezani na zakon o poslancih. V to skupino spadajo tudi sodniki. Dodatek zanje niti ni tako problematičen kot v drugih delih javnega sektorja, kjer so prav dodatki postali glavni mehanizem za dvig plač. Tako so v šolstvu iznašli celo dodatek za ročno pomivanje posode. Če pogledate uredbo o količnikih za določitev osnovne plače in dodatkov zaposlenih v službah vlade in upravnih organih, najdete vrsto dodatkov, do katerih so na primer upravičeni inšpektorji, davčni izterjevalci in drugi, na koncu pa najdete celo dodatek, do katerega so upravičeni vsi tisti, ki iz vseh naštetih kategorij izpadejo.

Se pravi, da tistim, ki ne izpolnjujejo nobenega od pogojev, pripada neke vrste tolažilni dodatek?

K: Natančno tako.

Predstavniki vlade neprenehoma ponavljajo, da je sedanji plačni sistem preživet, ne povedo pa, kdo je za porušitev razmerij kriv.

K: Tudi mene moti, da se kaos plačnega sistema predstavlja kot spontano dejanje. Kot da je sistem razpadel sam od sebe. Celo ministri znajo povedati, da so se razmerja žal porušila, pri čemer nenehoma uporabljajo pasiv, kot da so se kolektivne pogodbe podpisale same od sebe ali kot da uredb ni sprejela vlada in zakonov ni sprejel državni zbor. Govoriti o tem, da so zdravniki krivi, ker imajo tako visoke plače, ker so si jih sami predpisali, je seveda popoln nesmisel. Novi zakon, ki je sicer res potreben, ne bo mogel rešiti temeljnega problema, saj ne more nadomestiti pametne plačne politike vlade.

Če vlada ne bo brzdala apetitov, se bo torej enak kaos ponovil tudi po uvedbi novega zakona?

K: Seveda.

P: Je pa tudi res, da je vlada odvisna od delovanja svojih uradnikov, zato dolgo ne more brzdati njihovega nezadovoljstva. Koliko in kaj posamezna poklicna skupina doseže pri ravni plač, je predvsem stvar njene moči. Te moči ni mogoče brzdati v nedogled. Ker je prilagajanje plač stalen proces, dokončnega in idealnega plačnega sistema ni. Pogajanje in iskanje kompromisov med vlado in različnimi skupinami poklicev je stalnica. Z uvedbo novega plačnega sistema bi bil položaj vsaj nekaj časa lažji, vendar pa dvomim, da se bo vlada upala odločiti za takšno spremembo, ker bo z njo zagotovo povzročila splošen dvig plač.

K: Težava našega sistema v primerjavi s tujimi ni toliko v sami vsebini kot v mehanizmih. Naš sistem nima jasnih mehanizmov, kako se ta razmerja plač med seboj popravljajo in spreminjajo glede na tržne razmere, na izjemne okoliščine, moč sindikatov in podobno. Če pa mehanizmi že so, so povsem nepregledni. V tujini so ti mehanizmi izdelani, predvsem pa so plače, ki se plačujejo z javnimi sredstvi, javne. Prva naloga novega zakona bo torej vzpostavitev javnih plač. Seveda pri tem ne gre za to, da bi se lahko vsakemu gledalo v plačilni list, ampak za to, da je javnosti dostopen podatek o višini plače za posamezen poklicni profil. Preglednost porabe javnih sredstev mora imeti prednost pred varstvom podatkov o plačah.

Kateri del javnega sektorja je v zadnjih letih z dodatki pridobil največ?

K: Največ so pridobili tisti, ki so imeli najboljša pogajalska izhodišča in najmočnejše sindikalno zaledje. Nedvomno se je plača zelo dvignila zdravnikom, deloma šolnikom, dvig pa je bil precejšen tudi v nekaterih delih državne uprave. Tako ima na primer davčna služba tudi do 70-odstotni dodatek k osnovni plači.

Kdo pa je najbolj napredoval med funkcionarji?

K: Funkcionarji imajo precej drugačen sistem izračunavanja plač. Plač si niso dvigovali z različnimi dodatki, ampak imajo večinoma en sam dodatek. Tako imajo sodniki dodatek za nezdružljivost opravljanja sodniške funkcije, ki znaša 50 odstotkov sodniške plače. Večji problem je pri poslancih, ker imajo tako imenovani funkcijski dodatek za dodatne funkcije v parlamentu. Tako ima predsednik državnega zbora 80 odstotkov funkcijskega dodatka na osnovno plačo poslanca. Težava je v tem, da so bili ti funkcijski dodatki določeni z internim sklepom državnega zbora. Tu ne gre za vprašanje zakonitosti, ampak preglednosti.

Povsem drugačna je zgodba računskega sodišča. V Mladini smo razkrili podatek, da je računsko sodišče višjim upravnim delavcem na podlagi internega pravilnika dobrih pet let izplačevalo 35-odstotni dodatek zaradi prepovedi opravljanja drugih del. Je bilo izplačevanje tega dodatka nezakonito?

K: Ja. Zakon o razmerjih plač je za celoten javni sektor določil, da se dodatki lahko predpišejo samo z zakonom, z na njegovi podlagi izdanim predpisom ali s kolektivno pogodbo. Podzakonski predpis, ki bi tak dodatek določil, je lahko le akt, ki ga sprejme pristojni organ in je javno objavljen v uradnem listu. Računsko sodišče pooblastila za sprejetje takšnega akta nima. Ker podzakonskega predpisa ni moglo izdati, je dodatke uvajalo z internim aktom oziroma pravilnikom o sistematizaciji. Naredili so torej dve napaki: dodatke so uvajali na podlagi internega akta, ki nima narave predpisa, poleg tega pa so 35-odstotni dodatek uvajali brez zakonske podlage. Računsko sodišče sicer kot podlago navaja zakon o delavcih v državni upravi, vendar ta zakon od leta 1994 ne ureja več plač za delavce v državnih organih, saj je ta določila izrecno razveljavil zakon o razmerjih plač. Noben način uporabe zakona o delavcih v državnih organih torej računskemu sodišču ni omogočal določitve kakršnega koli dodatka k plači.

Argument računskega sodišča, da gre za izenačevanje položaja uslužbencev tega sodišča s položajem zaposlenih v državnih organih, torej ne drži?

K: Seveda ne, kajti enak dodatek za nezdružljivost opravljanja dela in posebne obremenitve za višje upravne delavce v državnih organih znaša samo 15 odstotkov, na računskem sodišču pa je znašal kar 35 odstotkov.

Na računskem sodišču se branijo, da so se pri določanju sistema plač zgledovali po ustavnem sodišču, češ da ima računsko sodišče enak ustavni status.

K: Analogij med računskim in ustavnim sodiščem ni mogoče uporabljati kar a priori. Ne vem sicer, kakšne dodatke so si določili na ustavnem sodišču, ker njihovega internega pravilnika ne poznam. Vendarle pa položaja ni mogoče enačiti. Tako blagohotne interpretacije zakonov, kot si jo je privoščilo računsko sodišče, ne bi pričakoval od najvišjega varuha porabe javnih sredstev v Sloveniji. Zakone je sicer mogoče razlagati bolj ekstenzivno ali bolj restriktivno, a prav pri računskem sodišču bi pričakoval čim ožjo razlago.

P: Še posebej je zadeva sporna zato, ker računsko sodišče enako široke razlage, kot jo je uporabilo za svoje delavce, ni dovolilo občinam. Te nimajo pooblastila za določanje dodatkov s predpisom, davčna služba pa na primer takšno pravico ima. Ker je to vodilo v razlike med plačami v občinski in državni upravi, so si občine plače dvignile z internimi akti. Računsko sodišče je tovrstno ravnanje občin označilo za nezakonito.

K: Težava je v tem, ker bi prav računsko sodišče moralo vzpostaviti standard, kako se lahko plače povišajo z dodatki. Ta standard bi moral biti čim bolj tog. Pravice do izplačila precejšnjega dela javnih sredstev ni mogoče uveljavljati na podlagi zelo splošnih in abstraktnih interpretacij.

Ali ni nepravično, da so si zaposleni na davkariji dodatke lahko izplačevali, računsko sodišče pa svojim delavcem z dodatki ni smelo izboljšati gmotnega položaja?

K: Seveda je nepravično. Vendar je treba vedeti, da je davkarija plače dvigovala na zakonski podlagi, računsko sodišče pa takšne zakonske ali vsaj podzakonske podlage ni imelo. Računsko sodišče bi zakonit položaj lahko vzpostavilo tako, da bi vlado zaprosilo za sprejetje posebne uredbe. Glede na to, da je vlada s posebno uredbo omogočila izplačilo dodatkov k plačam delavcem na sodiščih in tožilstvih, bi lahko po tej poti do dodatkov prišli tudi delavci na računskem sodišču. A te poti niso izbrali. Pravna podlaga za izplačilo dodatka višjim upravnim delavcem računskega sodišča je nastala šele po letošnjem sprejetju novega zakona o računskem sodišču; ta je uvedel 30-odstotni institucionalni dodatek. Šele na podlagi tega zakona imajo pravico do povišanja plač.

Računskemu sodišču smo v Mladini očitali tudi sporno izplačilo nadomestila za ločeno življenje funkcionarjev. Se strinjate, da je izplačevanje tega nadomestila sporno?

K: Z novim zakonom o računskem sodišču se je sistem izplačevanja nadomestil za funkcionarje računskega sodišča spremenil. Niso več vezani na ustavno sodišče, ampak na zakon o funkcionarjih, ta pa vse funkcionarje napotuje na ureditev, ki velja za upravne delavce. Zakonske podlage, ki jih za izplačilo nadomestila navaja računsko sodišče, ne držijo. Ne gre za to, da funkcionarji računskega sodišča ne bi imeli pravice do nadomestila, ampak za to, da so pogoji za pridobitev nadomestila, ki jih v pravilniku navaja predsednik računskega sodišča dr. Antončič, drugačni od pogojev, ki jih je za izplačilo nadomestila maja letos s sklepom določila vlada. Ne vem pa, ali je krog upravičencev po Antončičevem pravilniku širši, kot bi bil, če bi se držali vladnega sklepa.

Dr. Antončič je krog upravičencev nedvomno razširil, kajti vladni sklep določa, da so do nadomestila upravičeni tisti delavci v državnih organih, ki delo opravljajo zunaj kraja svojega stalnega prebivališča in hkrati tudi zunaj kraja svoje stalne zaposlitve. Tega drugega pogoja ne izpolnjuje noben funkcionar računskega sodišča, to pomeni, da je izplačevanje nadomestil, ki na računskem sodišču še vedno poteka, nezakonito.

K: Položaja znotraj sodišča ne poznam tako natančno, da bi lahko sodil. Pravno gledano pa zagotovo ni sprejemljivo, da je Antončič z internim pravilnikom določil drugačne pogoje za izplačilo nadomestila, kot jih je določila vlada.

Računsko sodišče se brani z argumentom, da je vlada s sklepom o pravici do nadomestila za ločeno življenje zajela le delavce v državnih organih in funkcionarje, ki jih imenuje vlada, ne pa tudi funkcionarje računskega sodišča. Ali tak argument vzdrži?

K: Nikakor ne. Zakon o funkcionarjih, ki velja za vse funkcionarje in ne samo za vladne funkcionarje, napotuje na uporabo določil, ki veljajo za upravne delavce. Predsednik računskega sodišča torej ni imel pravne podlage za izdajo internega pravilnika.

P: Zadeva je sporna v trenutku, ko z uporabo internega akta pride do drugačnih izplačil, kot bi bila opravljena na podlagi predpisov, ki veljajo za upravne delavce.

Kaj bo prinesel nov plačni sistem, ki naj bi začel veljati leta 2003? Bo zakon zajel celoten javni sektor ali bodo funkcionarji zopet izločeni?

K: Vlada je v sprejetih izhodiščih jasno povedala, da bo novi sistem vključeval vse zaposlene v javnem sektorju, torej tudi funkcionarje. Se pravi, da naj bi imeli enoten plačni sistem. Hkrati naj bi zakon omogočil večjo prožnost, se pravi, da bi bilo nekatere spremembe znotraj zakona vendarle mogoče doseči s kolektivnimi pogajanji. Druga pomembna novost je, da naj bi bile plače funkcionarjev in zaposlenih v javnem sektorju javne. Nov zakon je seveda nujen pravni okvir. Vendar je pretirano pričakovati, da bo ta zakon rešil vse stare težave. Tudi po uveljavitvi novega zakona ne bo šlo brez odgovorne plačne politike vlade.

Nov plačni sistem naj bi temeljil na skupni plačni lestvici. Zakaj vlada to lestvico pred javnostjo vztrajno skriva?

K: Mislim, da v tem trenutku še nima izoblikovanega jasnega tarifnega dela. Izredno težko je namreč določiti absolutno pravičen model.

Katere dodatke k plači naj bi vseboval nov plačni sistem?

K: Namen zakona je, da se čim več dodatkov vključi v osnovno plačo, kamor tudi spadajo. Tako bi sistem naredili pregleden. Na tem področju sedaj obstajata dve različni stališči. Eni menijo, da je treba sedanji sistem le dopolniti, kajti vsako eksperimentiranje s takšno maso proračunskega denarja je tvegano. Obstaja pa tudi drugo stališče, po katerem bi bilo stari sistem treba v celoti zavreči in ga nadomestiti z novim modelom, skratka izpeljati celovito prenovo, ki bi pomenila tudi korenito spremembo plačne kulture v javnem sektorju. To je sicer zelo zaželeno, a tvegano početje. Če vozu škriplje kolo, ne bomo takoj kupili letala.

P: Sprememba sistema mora upoštevati vsaj dve ključni zadevi. Naprej to, da obstajata dva bistveno različna dela javnega sektorja - državni organi, ki izvajajo pretežno oblastne naloge, in storitveni del javnega sektorja, ki mu je treba tudi pri določanju plač dopustiti čim večjo menedžersko samostojnost. Po mojem se za njihove storitve lahko nameni neka masa denarja, nato pa se jim prepusti odločitev, kako si bodo ta denar delili. Druga pomembna stvar je skrb za pregledne načine povečevanja plač. Nisem prepričan, da vzdrži koncept, po katerem bi se vlada pogajala le z vsemi segmenti javnega sektorja, ne pa s posameznimi deli, kot je delala doslej. Posamezni deli javnega sektorja so namreč v tako različnem položaju, da lahko že zelo majhen del javnega sektorja navzgor potegne plače celotnega javnega sektorja. Če se načini povečevanja izpeljejo pregledno, skozi sistem kolektivnih pogajanj, ne bo težav. Težave bodo, ko se bomo vrnili k nepreglednim načinom.

Na kaj pa bi bile vezane plače državnih organov?

P: Njihove plače bi se določale s predpisom, ki bi ga morali oblikovati na podlagi povprečja iz kolektivnega dogovarjanja.

K: Treba bo dodati mehanizme, ki bodo omogočili reševanje posameznih plačnih vprašanj, ne da bi pri tem za seboj vlekli celotno maso plač v javnem sektorju. Tipičen primer tega je odročna šola, ki ne dobi učitelja. Danes vsi učitelji dobijo bolj ali manj enako plačo, ne glede na to, ali so zaposleni v Ljubljani ali v kaki odročni vasi. Za takšno plačo je sicer mogoče dobiti učitelja za neko ljubljansko šolo, ne pa tudi učitelja za neko šolo na vasi. Šolska politika te težave rešuje tako, da v odročnih krajih zaposli študente ali upokojence. Ni pa mehanizma, na podlagi katerega bi lahko za določen čas dvignili plačo zgolj iskanemu učitelju. Po drugi strani učiteljski sindikat prav tovrstno situacijo izkorišča kot kronski argument, zakaj je treba plačo dvigniti vsem učiteljem. Zaradi togosti sistema so podobne težave tudi pri zdravnikih. Po mojih izkušnjah ministrstva nad uvajanjem izjem niso navdušena, ker se bojijo, da bo zaradi njih razpadel celoten plačni sistem. Vendar še enkrat poudarjam, da sistem kot tak ne razpade sam od sebe, ampak le, če to dopustijo ministri oziroma vlada.