čiščenje uprave / Virant proti Virantu

Državni sekretar dr. Grega Virant se je leta 2001 lotil ene pomembnejših reform v državi. Minister za javno upravo dr. Virant zdaj posega v nekatera temeljna izhodišča reforme, ki jo je pripravil državni sekretar Virant, parlament pa jo je uzakonil leta 2002. Državni sekretar dr. Virant in minister dr. Virant sta seveda ena in ista oseba. Kaj se je zgodilo, da minister Virant popravlja reformo državnega sekretarja Viranta?

Med letoma 2001 in 2004 je državni sekretar Virant snoval novi zakon o javnih uslužbencih ter se ukvarjal z uvajanjem zakonskih novosti v vsakdanje življenje javne uprave. Nova ureditev je izhajala iz ambicije, da bi med politiko in upravo potegnili ločnico. Najbolj kompleksni deli državne administracije naj dobijo posebno avtonomijo. Ti najbolj kompleksni deli državne administracije so v birokratskem žargonu dobili grozno ime: rečejo jim "organi v sestavi". Ti "organi v sestavi" so, recimo, policija, davkarija, carina, veterinarska uprava, urad za varstvo konkurence, urad za meroslovje ali uprava za varstvo pred sevanji. Vseh organov v sestavi je 44. Organi v sestavi so praviloma veliki sistemi. Notranje ministrstvo je po podatkih vladne kadrovske službe decembra lani štelo vsega skupaj 9960 uslužbencev. Vendar jih je v tej množici uslužbencev skoraj 9500 službovalo v policiji. Ministrstvo za pravosodje po decembrskih podatkih šteje 919 zaposlenih. Vendar je uslužbencev "ožjega" ministrstva" le 110 - vsi ostali delajo v upravi za izvrševanje kazenskih sankcij. Tej upravi je kot organu v sestavi namenjena posebna avtonomija. Logično: zakaj bi bila uprava za izvrševanje kazenskih sankcij pod neposredno komando ministra? Pazniki v zaporu se morajo držati predpisov, posel morajo opravljati strokovno, ministra pa tudi ne kaže obremenjevati z vprašanjem, kako ob omejenih finančnih resursih sestaviti zaporniški jedilni list.

Če v vseh ministrstvih z njihovimi organi v sestavi vred dela slabih 30 tisoč ljudi, je uslužbencev organov v sestavi več kot 25 tisoč. Potem še dobrih tisoč uradnikov službuje v vladnih službah, ki niso sestavni del ministrstev, v upravnih enotah pa je zaposlenih še tri tisoč oseb. Če vse skupaj površno seštejemo, ugotovimo, da v vseh ministrstvih in ostalih vladnih službah dela dobrih 34 tisoč uradnikov ter funkcionarjev. Med njimi pa je 25 tisoč takih, ki uradujejo v organih s poudarjeno avtonomijo. Torej "ožja" državna administracija, ki je pod večjim vplivom ministrov ali ministrskega predsednika, šteje kakšnih devet tisoč oseb.

Na osnovi česa sklepamo, da imajo organi v sestavi poudarjeno avtonomijo? Enostavno: direktorja organa v sestavi je težje odstaviti. Po sedanji zakonodaji ga lahko vlada odstavi le v primeru, da mu dokaže disciplinsko odgovornost ali nesposobnost. 25 tisoč državnih uslužbencev ima torej šefa, ki ga vlada ne more odstaviti, če ta šef ni lump ali teleban. Sistem, ki ga je vzpostavljal državni sekretar dr. Virant, naj bi že vnaprej preprečil, da bi za direktorje organov v sestavi imenovali telebane. Direktorji naj bi bili vrhunski upravni managerji, bili naj bi ustrezno izobraženi, za seboj naj bi imeli zadostno kilometrino. Predpisi predvidevajo, da kandidate za ključne položaje presejejo posebne razpisne komisije in uradniški svet. Razpisne komisije pa praviloma sestavljajo ljudje iz javne uprave in akademskega sveta.

Zakonski model, uveljavljen leta 2002, je slonel na teoretski predpostavki, da organi v sestavi ne delajo politike, pač pa izvršujejo zakon. Osebje, zaposleno v upravi za izvrševanje kazenskih sankcij, naj bi jetnike varovalo na povsem enak način - ne glede na to, kakšna vladajoča koalicija je na oblasti. Osebje, ki se ukvarja z varstvom pred sevanji, naj bi sevanje merilo skladno z dognanji stroke in veljavnimi predpisi - ne glede na to, kakšen je svetovni nazor ministrskega predsednika.

Zakon o javnih uslužbencih iz leta 2002 je torej pomemben predpis, ki omejuje samovoljo vladajoče koalicije. Zakonodaja iz leta 2002 omejuje skušnjave vladajočih strank, da bi kopičile moč. Stranke sicer imajo nekaj možnosti, da na vrhove ministrstev postavijo svoje ljudi, hkrati pa je jasno določeno, do kod sega oblast strank, kje pa se začne avtonomija uradniškega sloja. Zato je državni sekretar dr. Virant opravil dobro delo, ker je omejil skušnjave strank.

Ker slovensko uradništvo nima dolgoletne tradicije, je bila zakonodaja iz leta 2002 pomembna tudi zaradi tega, ker je trasirala smer razvoja uradniškega sloja. Uradništvo naj bi postajalo čim bolj avtonomno, profesionalno, vezano za zakon.

Ko se je leta 2001 začela diskusija o zakonodaji, ki je na novo urejala status uradništva, je bila v parlamentu sprejeta z veliko mero odobravanja. Opoziciji je bilo všeč, ker je zakonodaja omejevala moč vladajoče koalicije, vladajoča koalicija pa je z reformo javne uprave pač uresničevala eno od svojih predvolilnih obljub.

Zakonodaja, uveljavljena leta 2002, je temeljila na predpostavki, da je za izboljšanje poslovanja javne uprave potrebno izpolniti dva pogoja. Prvič, kriteriji napredovanja v javni upravi naj se zaostrijo. Zato je zakonodajalec v ospredje postavil kriterije, ki naj bi pospeševali odličnost administrativnega osebja. Novi zakonski kriteriji naj bi torej predstavljali zunanji pritisk na javno upravo. Ob tem, da je zakonodajalec postavil nov pravni okvir delovanja javne uprave, je upravi zagotovil večjo avtonomijo. Po eni strani naj bi z zunanjim pritiskom, torej zakonodajo, ki uvaja ostrejše mehanizme napredovanja, pospešil odličnost poslovanja uprave. Hkrati pa bi večja avtonomija onemogočala vpletanje politike, s tem pa bi se izognili arbitrarnemu poslovanju uprave. Povedano drugače: javni upravi bi z večjo avtonomijo dali priložnost, da sama aktivira vse notranje potenciale in tako sama doseže "očiščenje in pomlajenje".

OK, to je ideja iz leta 2002. Ko pa je prejšnja vladajoča koalicija v zadnjem letu vladanja začela izvajati določila zakona, je tedanja opozicija ostro protestirala. Septembra 2003 je namreč uradniški svet objavil razpis za generalnega direktorja policije. Poteza prejšnje vladajoče koalicije se je zdela tedanji opoziciji sporna, češ da LDS in ZLSD postavljata direktorje "organov v sestavi", katerih mandat bi segal globoko v čas nove vlade. Janez Janša je prejšnjo vladajočo koalicijo ostro kritiziral, češ da s tem škoduje državnemu proračunu, saj bo potrebno zaradi razrešitev direktorjem, ki bodo po volitvah odstavljeni, plačevati milijonske odpravnine. Duh zakona o javnih uslužbencih, za katerega se je sprva zdelo, da je naravnost imeniten in deležen splošnega soglasja, je torej v nekem trenutku začel delu strankarske politike smrdeti.

Zakaj? Špekulirajmo. Ko je bil zakon sprejet, sta oba politična pola računala da bosta imela priložnost postaviti nove direktorje. Oba politična pola sta računala, da bosta lahko uveljavila "pravico prve noči". Posebnost zakona o javnih uslužbencih je med drugim ta, da mandat direktorjev traja pet let, kar pomeni, da se ne prekriva s trajanjem mandata vlade ali parlamenta. Tisti, ki postavi direktorja "organa v sestavi", ga postavi tudi za čas, ko bo morda na oblasti nova vladajoča koalicija. Ko je na začetku leta 2004 minister za notranje zadeve dr. Bohinc postavil direktorja policije, ga je postavil do začetka leta 2009. No, prejšnja vladajoča koalicija ni imenovala vseh direktorjev "organov v sestavi". Imenovala jih je 26. In javnost je v resnici opazila le tri imenovanja: imenovanje direktoric veterinarske uprave in davkarije ter šefa policije.

Osemnajst direktorjev bo imenovala sedanja vlada. In ko bo nova vladajoča koalicija postavljala direktorje, bi jih, če bi obveljala sedanja ureditev, na položaj prilepila do leta 2010. Tudi dejstvo, da je zakonodajalec določil pet letni mandat, kaže, kakšna je bila intenca zakona - namreč, potegniti mejo med upravo in politiko. Strankarski politiki čas zdaj teče v štiriletnih ciklusih, čas v upravi pa bi tekel v petletnih ciklusih.

Konceptualna kompatibilnost

Leta 2005 pa je minister Virant je v parlamentarno proceduro poslal zakon, ki konceptualne ideje državnega sekretarja Viranta postavlja pod vprašaj. Na videz gre za malenkost. Veljavna zakonodaja omogoča, da vlada brez krivdnih razlogov razreši direktorje direktoratov, torej šefe posameznih organizacijskih enot ministrstva, ali direktorje vladnih služb. Novela pa predlaga, da bi lahko vlada brez krivdnih razlogov razrešila tudi direktorje organov v sestavi. Minister Virant ob tem poudarja, da gre zgolj za izenačitev direktorjev organov v sestavi z drugimi direktorji. Na videz je argument prepričljiv. Ob tej "izenačitvi" pa minister zamolči pomemben detajl. Direktorji direktoratov, torej organizacijskih enot znotraj "ožjega" ministrstva, imajo pod seboj nekaj deset, morda sto uradnikov. Direktorji organov v sestavi pa vodijo kolose, v katerih lahko - kot v primeru policije - službuje skoraj deset tisoč ljudi. In zakonodaja, ki jo je leta 2001 in 2002 sestavljal državni sekretar Virant, je skušnjave politikov ločevala prav od teh velikih kolosov.

Minister Virant spremembo zakonodaje utemeljuje z imperativom, da je potrebno zagotoviti "konceptualno kompatibilnost" direktorjev in vladnega programa. Prav ta ideja, namreč da je potrebno zagotoviti "konceptualno kompatibilnost" vladnega programa in direktorjev velikih kolosov, predstavlja ključno inovacijo. Reforma sistema javne uprave, ki je bila pod taktirko državnega sekretarja Viranta izvedena leta 2002, je bila zgrajena okoli ideje, da uprava izvršuje zakone. Minister Virant pa postavlja nov standard, ko mora biti direktor "konceptualno kompatibilen" s programom vlade. Torej s strankarsko koalicijsko pogodbo?

Ali je ureditev, ki jo je leta 2002 postavil državni sekretar Virant, zdaj pa jo minister Virant spreminja, povsem onemogočala vpliv zmagovalca volitev na poslovanje organov v sestavi? Nikakor ne. Vladajoča koalicija ima vse možnosti, da spreminja zakonodajo, s tem pa se mora spremeniti tudi poslovanje organov v sestavi. Če direktor organa v sestavi ne bi bil pripravljen izvajati novih zakonov, ne bi bil zgolj "konceptualno nekompatibilen", pač pa bi kršil zakon. In v tem primeru bi ga vlada morala razrešiti zaradi krivdnih razlogov. Ker gre pri celi zgodbi predvsem za vprašanje direktorja policije, si velja postaviti še vprašanje, kako naj bi izgledalo sodelovanje direktorja policije in ministra za notranje zadeve. Kaj kaže na oceno, da direktor policije ni "konceptualno kompatibilen" z ministrom? Minister za notranje zadeve ima namreč, ko gre za policijo, na voljo dva posebna instrumenta. Ima zakonsko pooblastilo, da usmerja delovanje policije. Hkrati pa ima pooblastilo, da izvaja nadzor nad poslovanjem policije. Kaj pomeni, da minister usmerja delovanje policije? Ker ima policija omejene materialne in kadrovske resurse, mora na neki točki nekdo sprejeti odločitev, kaj je prioriteta policijskega delovanja. Ta odločitev je v resnici politična. Je prioriteta gospodarski kriminal, prometna varnost, trgovina z drogami ali belim blagom? Minister ima možnost, da policiji izda usmeritev, naj med prioritete usmeri boj proti gospodarskemu kriminalu. Če direktor policije zavrača ministrove usmeritve ali onemogoča nadzor, bi lahko minister ugotovil, da je šef policije v disciplinskem prekršku. "Konceptualno" neskladje bi se denimo pojavilo, če bi notranji minister napisal usmeritev, naj policija med prioritete delovanja uvrsti boj proti korupciji, direktor policije pa bi cepetal, da tega pač ne bo storil, ker ocenjuje, da je policijske sile bolje usmeriti v boj proti lahkim drogam. Tovrstno "konceptualna nekompatibilnost" bi hkrati pomenila, da je direktor policije v disciplinskem prekršku, ker ne upošteva z zakonom predvidenih ministrovih usmeritev. In odstavljen bi bil zaradi krivdnih razlogov. Torej ima notranji minister, ko gre za sodelovanje s policijo, že zdaj na voljo dovolj mehanizmov, da zagotovi "konceptualno kompatibilnost" med direktorjem policije in vladnim programom. Gre res zgolj za konceptualno kompatibilnost?

Ko je dr. Rajko Pirnat, prodekan pravne fakultete, opozoril, da najavljena sprememba zakonodaje posega v utemeljena pravna pričakovanja oseb, ki vodijo organe v sestavi, s tem pa morda krši ustavno načelo pravne države, je vlada pohitela s samokritiko in najavila nekaj (kozmetičnih) sprememb. Zdi se, da je dr. Pirnat vlado spravil v zadrego. Dr. Pirnat namreč ni zgolj prvi Demosov minister za pravosodje in upravo, pač pa je bil tudi mentor dr. Viranta, ko je ta pripravljal doktorat.

Hkrati pa se zdi, da je vlada vseeno preslišala ključno poanto tovariške kritike dr. Pirnata. Opozoril je namreč, da mora oblast, če namerava poseči v utemeljena pravna pričakovanja ljudi, zelo temeljito razložiti, kakšne nove okoliščine zahtevajo tak poseg. Argument, da želijo na ključna mesta postaviti izvedence, ki bodo "konceptualno kompatibilni" z vladnim programom, se zdi šibak. Predpostavlja namreč, da so nekateri sedanji direktorji že dokazali "konceptualno nekompatibilnost". Vendar lahko vsaj v primeru policije - sprenevedanje ni potrebno: cela štorija se vrti okoli položaja direktorja policije - politično geslo o "konceptualni kompatibilnosti" prevedemo v pravni jezik. "Minister daje policiji usmeritve in obvezna navodila za delo," pravi zakon o policiji. Če se direktor policije požvižga na ministrova navodila, ni zgolj "konceptualno nekompatibilen" z vladnim programom, pač je "nekompatibilen" tudi z zakonom.