Vitka vlada kot danajski dar?

Dr. Slavko Gaber, sociolog, nekdanji dolgoletni minister za šolstvo

4. 11. 2011  |  Mladina 44  |  Komentar

Slovenija se bliža finalu predvolilnega boja. Na razpolago je vse več predvolilnih programov, ki z namenom pridobiti naš glas sporočajo obljube strank. Pri predlogih za večjo racionalizacijo in učinkovitost vladanja izstopa visoka stopnja soglasja glede krčenja števila ministrstev oziroma glede vitke vlade. Vanjo kot v pomembno rešitev za varčnejšo in učinkovitejšo državo verjamejo predstavniki Slovenske ljudske stranke, Liste Zorana Jankovića, Državljanske stranke Gregorja Viranta, Slovenske demokratske stranke, Liberalne demokracije Slovenije, Socialnih demokratov ... Stranke, ki napovedujejo od osem do 12 ministrstev, pa v razširjanju zamisli o državi z manj ministri, ministricami niso same. Licitiranje števila ministrstev ponovno postaja tudi priljubljena aktivnost javnih osebnosti in medijev.

Stopnja soglasja in prepričanost zagovornikov enega zglednih ukrepov »prihodnjih novih časov« o njegovem pozitivnem učinku sta tolikšni, da kličeta po preverjanju dejanske kredibilnosti obljube. Premislek o tem, kaj ta ukrep ponuja, se zdi toliko potrebnejši, ker državljanke in državljani, ko prebiramo zaklinjanja o nujnosti zmanjšanja števila ministrstev na pet, osem, deset ipd., tudi sami hitro zapademo v evforijo in pritrdimo tistim, ki nam obljubljajo vlado, ki bo stala manj, bo hkrati delovala bolj usklajeno in bo tudi učinkovitejša.

V tem članku bomo predstavili rezultat osnovne preverbe napovedane spremembe. Kaj imamo v mislih, ko govorimo o »osnovni preverbi«. Preverili smo, kje v Evropi poznajo »vitke vlade«. Zanimalo nas je tudi, ali so vlade, ki se razglašajo za maloštevilne, dejansko takšne ali pa imamo opravka z zgolj novo embalažo stare strukture in vsebine. Pri preverjanju smo za izhodišče vzeli dve predpostavki, ki bi ju morali, tako se zdi, kot predpostavki sprejeti tudi predlagatelji vitke države. Najprej, da imamo v Evropi veliko vitkih vlad in nam stranke ne ponujajo »izumov iz domače kleti«, in potem še, da so vlade, ki se razglašajo za vlade z malo ministricami, ministri, tudi dejansko takšne.

Ko se v Sloveniji začne razprava o vladi in primernem številu ministrstev, je eden prvih argumentov, da smo majhna država in zato ne moremo imeti vlad, kot so nemška, francoska, vlada Velike Britanije, Španije, Italije ipd. Dejansko je že na primer samo urad nemške kanclerke Angele Merkel aparat, ki je za naše predstave o številu zaposlenih, pomenu in moči oblasti mehanizem nepredstavljivih razsežnosti. Enako velja za aparate 15 ministric, ministrov, ki poleg nje sestavljajo nemško vlado, in podobno lahko rečemo na primer tudi za našo sosedo Italijo, katere vlada šteje 23 ministrov, ministric.

Da bi dobili primerljivo sliko o dejanskem številu ministrstev in ministrov, ministric, smo naštete države pustili ob strani in za preverjanje izbrali tri preostale, po velikosti in številu prebivalcev še primerljive sosede - Avstrijo, Madžarsko in Hrvaško - ter lok nordijskih držav, ki smo mu, s posebnim razlogom, dodali še eno od baltskih držav. Za vse smo pregledali sestave vlad. Naša začetna predpostavka je bila, da so nordijske države pustile za seboj oboje, otroške bolezni birokratskega pretiravanja s kopičenjem ministrstev in tudi iluzije o tem, kako je mogoče tako rekoč brez vlade, če je ta le zadosti dobro postrojena in odgovorna.

Med primerjanimi državami ni niti ene, ki bi imela delujočo vlado in bi dejansko (ne le na videz) zmanjšala število ministrstev oziroma ministrov in ministric na manj kot 14.

Ko smo preverjali Dansko, državo s približno 5,5 milijona prebivalk in prebivalcev, smo ugotovili, da ima 17 ministrstev. Ob sprejetju teze, da za Slovenijo pomeni manj ministrstev od sedanjih nujno potreben ukrep za večjo učinkovitost države, smo sklenili, da ima Danska bistveno preveč ministrstev, da bi se lahko Slovenija zgledovala po njej. Po začetnem razočaranju pri preverjanju stanja danske vlade smo preverjanje nadaljevali z ugotavljanjem, kako vitko vlado ima Norveška, država s 4,5 milijona prebivalk, prebivalcev. Ugotovili smo, da imajo tudi na Norveškem 17 ministrstev in še predsednika vlade. Še več: ko nas je zanimalo, kako sta organizirani ministrstvo za šolstvo in raziskovanje ter ministrstvo za zunanje zadeve, se je pokazalo, da ima prvo dve ministrici. Ministrica Tora Aasland se ukvarja z raziskovanjem in visokim šolstvom, njena kolegica Kristin Halvorsen pa je ministrica za šolstvo. Za zunanje zadeve prav tako nimajo zgolj enega ministra, ampak je poleg Jonasa Gahra Støreja, ministra za zunanje zadeve, na istem ministrstvu še Erik Solheim, minister za okolje in mednarodni razvoj. Vlada Jensa Stoltenberga ima tako 20-člansko zasedbo - deset ministric, devet ministrov in predsednika vlade. Švedska (9,1 milijona prebivalk, prebivalcev) je naslednja država v Skandinaviji, v kateri smo preverjali sestavo vlade. To je hkrati prva država, pri kateri se vsaj na prvi pogled zdi, da je blizu zamislim slovenskih političnih strank. Vlada Kraljevine Švedske ima namreč 12 ministrstev. Opozoriti pa moramo, da že pri prvem odstiranju strukture organizacije ministrstev, podobno kot na Norveškem, doživimo neprijetno presenečenje. Odkrijemo, da je na ministrstvu za zaposlovanje Hillevi Engström ministrica za zaposlovanje, Erik Ullenhag pa je minister za integracije na istem ministrstvu. Število ministrstev zato takoj naraste na 13. Preverjanje na naslednjem ministrstvu - tistem za zdravje in socialo -, ko se pred nami pojavijo kar trije ministri in ministrica, pa dokončno pokoplje tudi upe glede Švedske. Göran Hägglund je na omenjenem ministrstvu minister za zdravje in socialo, Stefan Attefall je minister za javno upravo in stanovanjsko politiko, Ulf Kristersson je minister za socialno skrbstvo, Maria Larsson pa ministrica za otroke in starejše. Pri pregledu smo tako ugotovili dvoje. Konservativna švedska vlada, ki zagovarja »vitko vlado« in pri tem ni edina, je pod eno ministrstvo skrila štiri ministre. Vlada Fredrika Reinfeldta pa ima kar 23 ministrov (oziroma 11 ministrov in 12 ministric) in je paritetno sestavljena, a hkrati tako kot druge skandinavske vlade ne more biti zgled slovenski vitki vladi. Ali še drugače: kdor v Sloveniji predlaga deset ali manj ministrstev - ministrov oziroma ministric -, ta se na skandinavske države ne more sklicevati.

Na severu, v utečenih demokracijah, ne najdemo veliko primerov, ki bi nas navdihovali pri obljubljenem zmanjševanju števila ministrov, ministric.

Kljub temu na severu še ni vse izgubljeno. Med utečenimi, celo zglednimi demokracijami je ostala še Finska (5,3 milijona prebivalk, prebivalcev). Začetni pregled tamkajšnje vlade in ministrstev je obetaven. Pravzaprav je najobetavnejši med vsemi, doslej predstavljenimi. Finska ima poleg predsednika vlade še 11 ministrstev. Z zmanjšanjem števila ministrstev na 11 sicer ne bi doseglo najobetavnejše obljube v Sloveniji - to je osem ministrov, ministric nove vlade -, bi pa s t. i. finskim zmanjšanjem prišli do pomembnega približka povprečju obljub slovenskih strank. Vendar tudi na Finskem ne pridemo dosti dlje od obetavnih začetkov. Ko naredimo korak naprej od števila ministrstev, se pokaže, da imamo tudi pri njih opravka s podaljškom skandinavske tradicije več ministrov znotraj istega ministrstva. Vlada Jyrkija Katainena šteje skupaj z njim 19 članic in članov, med njimi je devet žensk in deset moških. Do 19 članic, članov vlade pa pridemo tako, da na primer pod imenom ministrstva za šolstvo in kulturo najdemo notranjo funkcionalno delitev, po kateri je minister Jukka Gustafsson odgovoren za znanost in šolstvo, njegov kolega Paavo Arhinmäki pa za kulturo in šport. Na še večjem ministrstvu - za socialo, delo in zdravstvo - pa je Paula Risikko ministrica za socialo in zdravje, Maria Guzenina - Richardson ministrica za zdravje in socialne storitve, kot minister za enakost spolov pa se tudi tu pojavi Paavo Arhinmäki. Skratka: tudi na Finskem malo ministrstev prinese s seboj več ministric, ministrov v očitno združenih ministrstvih.

Sklep je tudi po seznanitvi s položajem na Finskem jasen: na severu, v utečenih demokracijah, ne najdemo veliko primerov, ki bi nas navdihovali pri obljubljenem zmanjševanju števila ministrov, ministric.

Poglejmo še v neposredno sosedstvo. Na severu, v sosednji Avstriji (8,4 milijona prebivalk, prebivalcev), vlada kanclerja Wernerja Faymanna skupaj z zvezno ministrico šteje 15 oseb. To število je že na prvi pogled bližje sedanji slovenski vladi, ki je štela 17 ministrov, ministric (na 15 ministrstvih) in predsednika vlade, kot novi predvideni vladi z desetimi ali manj ministrstvi. Nasploh se zdi, da Avstrija z razvejenim državnim aparatom in številnimi »agencijami« ni bleščeč zgled vitke države. Od preostalih sosed ima naša južna soseda Hrvaška (4,6 milijona prebivalk, prebivalcev) 16 ministrstev in skupaj s predsednico vlade Jadranko Kosor 19-člansko vlado. Torej tudi ona ne more biti zgled države z vitko vlado. Tako nam, poleg že omenjene italijanske vlade, ki smo jo s 23-člansko ministrsko ekipo že izločili, ostane le še Madžarska (10 milijonov prebivalcev, prebivalk). In zdi se, da prav v tej državi načrtovalci sprememb v Sloveniji lahko najdejo navdih. Predsednik vlade Viktor Orban ima ob sebi devetčlansko (izključno fantovsko) ekipo, ki vodi osem ministrstev. Vlada desetih ljudi je, po njegovem prepričanju, tako kot po prepričanju pomembnega dela slovenske politike, prava, operativna vlada. Prav takšno ali pa vsaj zelo podobno bi lahko sestavili tudi pri nas. Kakšno vlado pa bodo v Sloveniji po volitvah dejansko sestavili, če bodo ponovili odločen napad na število ministrstev in ministrov po zgledu Viktorja Orbana, ugotovimo ob vpogledu v organizacijsko sestavo ministrstev. Za prikaz logike zmanjševanja števila ministrstev in ministrov naj na tem mestu zadošča zgolj ena ponazoritev. Pod naslovom Ministrstvo za nacionalne vire (Ministry of National Resources) najdemo takole popisane naloge: »Ministrstvo za nacionalne vire je odgovorno za delovanje (1) nacionalnega zdravstvenega sistema (...), za (2) razvoj šolstva od vrtca do univerze, za (3) varovanje naše kulturne dediščine, promocijo interesov otrok in mladine ter za realizacijo ciljev vlade na področju športa na Madžarskem.« V oklepajih smo naznačili področja, za katera s precejšno verjetnostjo že samo iz zapisanega sklepamo, da so bila preimenovana in ne integrirana v eno ministrstvo. Z restriktivnim načinom obravnave smo našteli tri takšna področja. Ko smo v nadaljevanju področja primerjali z organizacijsko sestavo »tanker« ministrstva, smo ugotovili, da ministrstvo formalno res vodi en človek, dr. Miklós Réthelyi. Dejansko pa ga ob njem vodi še šest t. i. »državnih ministrov«, ki so pristojni za »različna posebna področja«. Pri petih od šestih državnih ministrov se področja njihovega delovanja povsem ali pa skorajda povsem ujemajo z ministrstvi, ki so jih po hitrem postopku združili v »tanker« ministrstvo. Tako je: (1.) državni minister za nacionalne vire János Halász, (2.) državni minister za zdravje Miklós Szócska, dr., ( 3.) državni minister za socialo, družino in mladino je Miklós Soltész, (4.) državna ministrica za šolstvo je Rózsa Hoffmann, dr., (5.) državni minister za kulturo je Géza Szőcs in (6.) državni minister za šport Attila Czene. Iz predstavljenega je očitno, kakšna je dejanskost hitrorokega združevanja ministrstev. Državni ministri so enako kot »nadministri politično imenovani in so del političnega aparata vsakokratne izvršilne oblasti«. S tem morda celo ni nič narobe, je pa povsem odveč sprenevedanje glede dejanskega števila ministrov, ministric in s tem tudi ministrstev. Kako daleč je pri tem šla Orbanova vlada, nas opozori dejstvo, da navedenih šest »državnih ministrov« najdemo na enem ministrstvu, vseh ministrstev pa je osem.

Naj sklenemo: kratek prikaz števila ministrstev in ministrov v sedmih izbranih, s Slovenijo vsaj delno primerljivih evropskih državah ne dokazuje smiselnosti zmanjševanja števila ministrstev na deset ali celo na osem. Med prikazanimi državami namreč ni države, ki bi imela delujočo vlado in bi dejansko (ne le na videz) zmanjšala število ministrstev oziroma ministrov in ministric na manj kot 14.

Le Estonija ima brez prevar à la Orban delujočo vlado z 12 ministrstvi in enakim številom ministric in ministrov.

Lahko to stori Slovenija? Morda lahko, ne zdi pa se smiselno zmanjševanje števila na osem ali deset resorjev in enako število ministric, ministrov. Pri premislekih o smiselnih načinih povečevanja učinkovitosti vladnega aparata in o mogočem omejenem zmanjšanju števila zaposlenih v državni upravi kaže, tako se zdi, pozorno proučiti Estonijo, ki ima brez prevar à la Orban delujočo vlado z 12 ministrstvi in enakim številom ministric, ministrov. Ob tem kaže razmišljati tudi o verjetni racionalnosti (produktivnosti) združevanja ministrstev in hkratnem ohranjanju tolikšnega števila ministrov, ministric, da lahko skrbijo za koncipiranje in izvajanje politike na posameznem področju. Tako delo organizirajo tri nordijske države - Norveška, Švedska, Finska. Kot kaže, so lahko, kljub začetnemu 'razočaranju' nad tem, da v enem ministrstvu najdemo več ministric, ministrov, hvaležen predmet temeljitega razmisleka. V njih je mogoče, namesto zaletavega in navideznega zmanjševanja števila ministric, ministrov, najti polje za natančen razmislek o mogoči racionalizaciji skupnih služb dveh ali morda celo treh ministrstev v točkah, kot so kadri, finance, investicije, mednarodno sodelovanje ipd. Vse to v naštetih nordijskih državah opravijo ob ohranitvi ločenih politik na posamičnih področjih (npr. znanost, šolstvo, kultura). Resda je prvi del mogoče postopoma zgraditi kot skupni del enotnega ministrstva, hkrati pa se zdi, da je pri drugem, če naj področja živijo avtonomno v konceptualizaciji - iskanju - najboljših rešitev, na primer v gospodarstvu, delu, sociali, znanosti, šolstvu, zdravju ..., treba imeti na čelu resorjev ljudi, ki poznajo svoje področje, se zanj zavzemajo (borijo) in so sposobni spremembe na svojem področju v sodelovanju z drugimi področji tudi uveljaviti. Minister, ki je na čelu »tanker« ministrstva, je lahko le »politkomisar«. Takšna oseba je neke vrste prisilni upravitelj številnih področij, ki jih z gotovostjo ne pozna. To je politična figura, ki ne govori jezika področij, ne razume logike odpora, navdušenja, mlačnosti ipd. sfere, ki naj bi jo prepričala o potrebnosti reform, začasnega odrekanja, iskanja novih delnih rešitev in ohranjanja jeder kakovosti itd. Slovenija v obdobju naslednje vlade ne potrebuje prisilnih upraviteljev, ki že danes razglašajo, da se o posamičnih vprašanjih ne bodo pogajali »niti minuto«; če jih bo kljub temu imela, se bo pospešeno znašla v stečaju. Zdi se, da bi bilo prav, da prej, preden zmanjšamo število oseb, ki bodo vodile projekte in Slovenijo peljale naprej, še enkrat premislimo o prehitrih obljubah učinkov zmanjšanja števila ministrstev ter ministric in ministrov. Še posebej zato, ker v Sloveniji oblast praviloma razumemo zgolj kot represivno, kot tujo, kot tisto, ki jemlje, in ne zmoremo v njej poleg prvega videti tudi mehanizmov zagotavljanja varnosti, reševanja socialnih težav, spodbud za razvoj gospodarstva in je imeti za proizvajalko priložnosti. Skratka, oblasti ne razumemo kot tudi dejansko produktivne. Čas je, da to znamenje svoje nedoletnosti pustimo za seboj.