Evropska unija ali konfederacija?

Potem ko so notranji ministri Evropske unije na izrednem srečanju v Bruslju potrdili načrt za prerazporeditev 120.000 beguncev, je sledil »upor« štirih preglasovanih članic - Madžarske, Češke, Slovaške in Romunije. Nad razvojem dogodkov niso bili zadovoljni niti v nekaterih drugih članicah, na primer v Veliki Britaniji in ni nenavadno, da je BBC ocenil, da je »skrajno neobičajno, da o tako pereči zadevi, ki vključuje državno suverenost, odloča večinski glas, ne pa soglasna odločitev.« Nekaj podobnega velja za vse druge odločitve v zvezi z begunsko krizo.

Čeprav je bil val beguncev napovedan že pred več meseci in se je pripravljal več let, smo lahko te dni opazovali neverjeten »ping-pong« z begunci med številnimi državami EU in kandidatkami za članstvo. Turčija kot prva ni naredila ničesar za zaustavitev vala beguncev, pač pa ga je s svojo vojaško intervencijo v Siriji še okrepila. Grčija je begunce preprosto transportirala na sever, Makedonija jim je omogočila pot v Srbijo, iz Srbije so jih preprosto odpeljali do Madžarske in Hrvaške, ki sta jih transportirali do Avstrije in Slovenije. Slovenija je »branila Schengen« tako, da begunce ni vozila do avstrijske meje, pač pa jih je transportirala v centre na avstrijski meji ali pa jim omogočila nakup vozne karte do prvega mesta v Avstriji. Begunci so imeli uradno »svobodo gibanja«, vendar so uslužbenke na železnici »od zgoraj« dobile navodila, da lahko beguncem prodajo karte samo do avstrijskega Spielfelda, ne pa na primer do Dunaja ali celo do Amsterdama. Čeprav so na istih okencih drugi potniki lahko naredili prav to, med begunsko svobodo (begunci in migranti so dobili šestmesečna dovoljenja za zadrževanje na ozemlju Slovenije) in svobodo ostalih potnikov pa po slovenski Ustavi načeloma ne bi smelo biti razlik. Vendar s(m)o tudi zaradi izrednih razmer – zelo predvidljivo – nekateri prebivalci Slovenije, ne da bi to sploh vedeli, v teh dnevih postali »bolj enaki« od drugih. Le kaj še sledi, če bo kriza trajala dalj časa? Medtem ko se je dogajala ta burka, pa so med vodilnimi evropskimi politiki padale ostre izjave na račun sosedov, ki da proti njim »usmerjajo« begunce.

Enako se je zgodilo z zadnjim evropskim načrtom prerazporeditve beguncev. Na sprejem načrta se je že odzval slovaški premier Robert Fico, ki je izjavil, da raje vidi sankcije proti Slovaški, kot da bi se strinjal z diktatom EU glede uvedbe kvot za prerazporeditev beguncev. Dejal je, da dokler bo premier, obveznih kvot na Slovaškem ne bo. Prerazporeditvi ostro nasprotujejo tudi Češka, Poljska, in Romunija, zato je zdaj odprto tudi vprašanje, kako je sploh mogoče izvajati odločitev, za katero EU nima svojih »zveznih« organov, ki bi jih izvajali, pač pa je odvisna od ravnanja držav članic.

Vse to so dokazi, da Evropska unija v kriznih razmerah ne deluje kot unija in ne kot federacija, pač pa točno tako, kot so v Evropi in drugje zmeraj delovale – konfederacije. EU se pri nekaterih pomembnih odločitvah danes sooča z neučinkovitostjo, paralizo institucij, prevlado posamičnih interesov nad skupnimi in podobnimi težavami, ki so v resnici kronične bolezni vseh znanih konfederacij. Evropska Unija seveda ni konfederacija in pozna tudi »ponderirano« glasovanje, ki upošteva velikost posameznih članic in je v tem pogledu »popravila« največje napake konfederacij. Toda kot kažeta vsaj primera evrske krize in popolna nesposobnost držav članic, da dosežejo skupne dogovore glede številnih pomembnih vprašanj, se tudi EU še zmeraj deloma obnaša kot »konfederacija«, ne pa kot »unija.«

To je povsem očitno, če si ogledamo bistvene poteze konfederacij. Konfederacija je namreč predvsem na pogodbi zasnovana trajnejša skupnost dveh ali več držav. Kot taka ima neke trajne skupne organe, toda ti niso nadrejeni državam članicam. Kot taka tudi ni skupnost ljudi, saj so njeni člani samo države. Svojih organov ki bi izvajali dogovore nima. Za vse pomembne odločitve je potrebno soglasje in le za manj pomembne odločitve se lahko določi tudi prosta ali kvalificirana večina. Zelo podobno je danes v EU glede begunske krize – večinsko odločanje je bilo sicer uporabljeno, toda EU nima svojih organov, da bi izvedla lastne odločitve brez »uporniških« držav članic. Beguncev po sistemu »kvot« zato v štirih »upornicah« očitno ne bo.

Poglejmo zgodovinske primere. Prva pomembnejša evropska konfederacija je bila na primer Švicarska konfederacija, ki je bila ustanovljena že leta 1292 kot zveza kantonov Uri,Schwyz in Niedwalden. Po letu 1815 je petnajst članov Konfederacije znova sklenilo medsebojno pogodbo. Skupni organ je bil Zvezni zbor, v katerega je vsaka članica delegirala enega delegata, ki je moral glasovati po navodilih svoje vlade, medtem ko so vojsko sestavljali ločeni kontingenti. Toda popolna suverenost je tudi tu hitro pokazala svoje slabosti. Po leti 1815 je bilo v Švici uvedenih več kot 400 različnih notranjih carin in taks, s katerimi so kantoni, občine, pa celo stare fevdalne enote obdavčevale prijazne popotnike in trgovce. Kanton Ticino je na svojem delu gotardske ceste uvedel kar trinajst različnih taks in vsakokrat je bilo potrebno blago iztovoriti in ponovno stehtati. Proizvajalci tekstila iz St. Gallena so zato svoje blago raje pošiljali v Genovo kar preko Francije, ko pa so trgovali z Italijani, so svoje transporte raje pošiljali preko tirolskega Brenerja kot pa preko domačega Gotharda. Večji kantoni so si ob tem privoščili diskriminacijo manjših. Tako je na primer kanton Bern uvedel konzumno takso na vino iz kantona Vaud, svojih nekdanjih, a izgubljenih posesti ob Lamanškem jezeru... Šele nova dvodomna skupščina in še kasnejša, leta 1874 uvedena centralizacija je Švico spremenila v federalno državo. Notranje carine so bile ukinjene in Švica se je pričela razvijati hitreje.

Združene holandske province so kot konfederacija nastale leta 1579 z združitvijo sedmih severnih holandskih provinc, ki so se borile za svojo neodvisnost izpod Španije. Province so se v pogodbi obvezale, da bodo v skupnih zadevah nastopale kot ena provinca, izbrale skupni odbor, blagajnika in direktorja, toda ostale suverene. Že leta 1588 pa so drastično zmanjšale pristojnosti izvršilnih organov in vse odločitve sprejemale samo še v Skupščini, tako da so bile mnoge važne odločitve v bistvu popolnoma blokirane. »Največja nesreča skupnosti Združenih provinc ... je bila to, da je ostala brez centra in glave … « je leta 1876 zapisal zgodovinar John Lothrop Motley. Kot piše Geofrey Parker, je v Skupščini redkokdaj sedelo več kot dvanajst poslancev, včasih pa je prisotnost padla samo na štiri. V vojnih pogojih je to zahtevalo še dodatne žrtve. Še leta 1590 so delegati skupne skupščine razmišljali, če bi končno poverili poveljstvo nad svojo vojsko svojemu komandantu Mauricu Nassau in šele nekaj let kasneje so ga nehali kaznovati z neplačevanjem kvot in prepovedjo gibanja po provincah, tako da je lahko sam vodil operacije. Celo Vestfalskega miru, kjer so ostale podpisnice priznale suverenost sedmih provinc, te niso mogle podpisati tako, kot bi po svoji ustavi morale, namreč s soglasjem, ker Zelandija ni poslala svojega predstavnika. Enako je bilo pri sklepanju miru z Veliko Britanijo. V provincah je kmalu prevladala največja, Holandija in s konfederacijo je bilo konec. Po vojni se ni skorajda nič spremenilo in ameriški federalist James Madison je v enem stavku takole ocenil značilnosti te konfederacije: »Imbecilnost vlade; spori med provincami; tuji vplivi in sramota; nestabilnost v miru in vse mogoče nesreče, ko pride do vojne.«

Zveni znano? Ko opazujemo groteskne odzive večine evropskih politikov na zadnje krize, se res zdi, kakor da bi Madison videl v prihodnost in natančno opisoval aktualno stanje v sedanji Evropski uniji, ne pa klavrno stanje v že propadlih Združenih holandskih provincah.