Lahkotnost razveljavljanja ljudskih glasovanj

Vrhovno sodišče je z razveljavitvijo referenduma o drugem tiru postavilo visoke standarde za veljavnost ljudskega glasovanja, zato ni mogoče izključiti, da bo ustavno sodišče zdaj razveljavilo še ljubljanske občinske volitve. Ustavno pritožbo, tudi tokrat jo je vložil Vili Kovačič, so ustavni sodniki sprejeli skoraj soglasno in napovedali, da bodo vse drugo delo dali na stran in najprej odločili o tem vprašanju.

Potem ko je bil pred letom in pol zakon o drugem tiru potrjen tudi na referendumu, je predstavnik pobudnikov referenduma Vili Kovačič začel pravni boj za razveljavitev glasovanja in ponovitev referenduma. Njegov boj se je zdel jalov, nepotreben in nesmiseln. A na koncu je vrhovno sodišče (na prigovarjanje ustavnega) presenetljivo razveljavilo izide referenduma in s tem sploh prvič v zgodovini razveljavilo kako ljudsko glasovanje. Presenečenje je bilo predvsem v tem, da je šlo za odločitev v nasprotju z dolgoletno in evropsko primerljivo prakso glede vprašanja veljavnosti ljudskih glasovanj. Če je namreč dotlej veljalo, da je glasovanje veljavno, če nepravilnosti ne bi mogle bistveno vplivati na izid, je pomen tega osnovnega pogoja odslej zelo zrelativiziran.

Vrhovni sodniki so tedaj dejali, da je narobe, da je vlada s proračunskimi sredstvi financirala kampanjo za svoj zakon. Smiselno, tako je pred tem odločilo že upravno sodišče. Lahko bi kampanjo financirale koalicijske stranke iz lastnih sredstev ali pa vladna stran ne bi v referendumsko kampanjo vložila nič, razen javnih nastopov. Sledi pa manj smiseln del. Vrhovni sodniki so dejali, da je bila nepravilnost tako velika, da bi lahko vplivala na izid referenduma. Da bi torej rezultat (lahko) bil nasproten, kot je bil, če vlada ne bi izvedla referendumske kampanje za zakon. Na prvem glasovanju je bil zakon podprt s 53 odstotki glasov proti 46. Upoštevajoč kvorum (ta določa, da mora za razveljavitev zakona proti zakonu glasovati 20 odstotkov vseh volivcev v državi) bi za razveljavitev zakona, torej za izid, ki se je vrhovnim sodnikom tudi zdel povsem mogoč, proti zakonu tedaj moralo glasovati 97 odstotkov volivcev, le trije odstotki pa bi lahko glasovali za. Na ponovljenem glasovanju so sicer za 0,1 odstotka res zmagali nasprotniki zakona, a ta ne bi bil razveljavljen, niti če bi vsi volivci tisti dan glasovali proti zakonu. Skupaj je glasovalo okoli 250 tisoč volivcev. Da bi bil zakon razveljavljen, pa bi jih moralo glasovati 340 tisoč, vsi seveda proti zakonu.

In če je enemu izmed najvišjih sodišč uspelo argumentirati omenjeno, zakaj po tem drugemu ne bi tudi neveljavnosti ljubljanskih volitev, saj je vpliv na izide volitev smiselno precej lažje dokazati kot v primeru referenduma o zakonu? Če bi tam edini vpliv nepravilnosti na izid volitev lahko pomenila diametralno nasprotna odločitev, potem lahko v primeru lokalnih volitev bistveni vpliv pomeni že spremenjeno razmerje sil v občinskem svetu, izguba večine, ki jo ima župan, ali morebiti celo drugi krog županskih volitev …

»Razlaga, da gre pri tej ustavni pritožbi za takšno situacijo, v kateri je prišlo do ponovitve referendumskega glasovanja o drugem tiru, je poenostavljena. Situacija je mnogo bolj zapletena,« pojasnjuje nekdanji ustavni sodnik dr. Ciril Ribičič. Za začetek, pravi Ribičič, se ustavni sodniki pri presoji ne bi smeli ustaviti le pri nepravilnostih, ki so ali bi lahko vplivale na volilni izid, »pač pa je treba odgovoriti tudi na vprašanje, kaj pomeni ’vpliv na izid glasovanja’«.

Pri referendumu to pomeni, da bi lahko zaradi nepravilnosti prišlo do zavrnitve zakona, pri volitvah župana pa, »da bi bil lahko izvoljen za župana kakšen drug kandidat in ne zmagovalec volitev. Če imam prav, potem morajo biti izkazane zelo daljnosežne posledice ugotovljenih nepravilnosti, da bi bile volitve razveljavljene in ponovljene. Med drugim zato, ker je bil župan Zoran Janković izvoljen že v prvem krogu volitev.«

Zato je po mnenju Ribičiča zanimivo vprašanje, ali je zloraba občinskega glasila, ki se financira iz javnih sredstev za samopromocijo župana, takšna nepravilnost, ki bi lahko obrnila volilni izid na glavo. Župan, ko kandidira na volitvah, po mnenju Ribičiča ni v enakem položaju, kot je vlada, ko v vlogi organizatorice referendumske kampanje uporablja znatna javna sredstva za promoviranje sprejetega zakona, »pa tudi objava v občinskem glasilu nima enakih učinkov na izid glasovanja, kot ga je imelo več kot 150 oglasov o drugem tiru v najbolj gledanih oddajah ter letaki in plakati, plačani iz državnega proračuna«. Po njegovem mnenju je vprašljiv vpliv objav v ljubljanskem lokalnem glasilu tudi v primerjavi s kampanjo Jankovićevih protikandidatov. Na županskih volitvah v glavnem mestu je kot glavni Jankovićev protikandidat nastopal Anže Logar – kandidat SDS, največje parlamentarne stranke. »Ta je za njegovo promocijo in za diskvalificiranje aktualnega župana uporabila široko paleto prijemov. Gre za stranko, ki obvladuje najmanj dva televizijska kanala, ki jima v kritikah župana že tradicionalno asistirajo drugi televizijski kanali, v precejšnji meri celo javna televizija, pa časopisi in revije, od serioznih do rumenega tiska. Za vsem tem deluje največja parlamentarna poslanska skupina, da o porabljenih finančnih sredstvih, ki prihajajo tudi iz tujine, niti ne govorim. Zato je bila ponovna izvolitev Zorana Jankovića za ljubljanskega župana pravi mali čudež, ki po mojem mnenju ne more biti rezultat samopromocijskih objav v mestnem glasilu,« meni Ribičič.

Se sodniki najvišjih sodišč zavedajo, kaj vse sporočajo volivcem z razveljavljanjem nespornih izidov ljudskih glasovanj?

Poleg tega, opozarja Ribičič, je vpliv lokalnega glasila v različnih okoljih zelo različen: »V večini občin, o katerih mediji na nacionalni ravni ne objavljajo niti stotinke toliko prispevkov kot o političnem dogajanju v glavnem mestu in o spornih potezah župana in njegovih sinov, so objave v občinskih glasilih gotovo pomembnejše kot v Ljubljani, niso pa niti tam same po sebi odločilne.« Logično je, da imajo v večini drugih občin lokalna glasila precej večji vpliv na volivce, saj največje medijske hiše le redko poročajo o dogajanju v teh občinah, če že, pa ne poglobljeno ali kontinuirano.

Ob tem je treba dodati, da je že upravno sodišče odločalo zgolj o »zlorabi« glasila Ljubljana v prid županu Jankoviću v njeni oktobrski številki, ta pa je izšla deset dni pred začetkom volilne kampanje. V naslednji številki, novembrski, ki je izšla med kampanjo, ni ne duha ne sluha o politiki, kaj šele o županu Jankoviću – tako kot pač veleva volilna zakonodaja. Zloraba javnih sredstev za promocijo županov v občinskih glasilih je sicer možna ne glede na predvolilni čas, je pa vprašanje, ali je takšna zloraba sploh lahko razlog za razveljavitev volitev.

Ribičič zaključuje, da bo nasploh treba preprečiti in sankcionirati zlorabljanje javnih sredstev za samopromocijo županov v vseh občinskih glasilih, »vendar bo med sankcijami za tovrstne kršitve lahko razveljavitev volitev samo v tistih primerih, ko gre za nepravilnosti, ki bi ob tesni zmagi v resnici lahko povzročila drugačen volilni izid. Za ljubljanski primer je to težko pričakovati glede na to, da je bil nekdanji župan ponovno izvoljen v prvem krogu ob devetih protikandidatih in je dobil tri petine glasov, kar je dvakrat toliko kot njegov prvi zasledovalec.«

Tudi dr. Saša Zagorc s katedre za ustavno pravo ljubljanske pravne fakultete meni, da bi lahko bila najpomembnejša posledica tokratne odločitve ustavnih sodnikov v sporočilu, da je to področje treba (bolje) zakonodajno urediti: »Nekako se nakazuje, da po sedanji ureditvi pod določenimi pogoji očitna zloraba volilne kampanje sploh ni oziroma ne more biti kakorkoli sankcionirana.« Zato bo po njegovem mnenju zanimivo spremljati, ali bo ustavno sodišče od zakonodajalca terjalo dopolnitev zakonodaje, ki bi na formalen način (poleg potencialnih sankcij za volilni izid) še kako drugače sankcionirala zlorabo volilne kampanje zaradi porabe javnih sredstev. »Na kakšen način je sicer v rokah zakonodajalca, a rešitev je kar nekaj na voljo, na primer prepoved ponovne kandidature, omejitve financiranja kampanje v bodoče oziroma vzpostavitev domneve, da se ta sredstva obravnavajo kot del sredstev kampanje tega kandidata ali liste,« pojasnjuje Zagorc.

Zagorc sicer dodaja, da sta zadevi – presoja referendumskega glasovanja o drugem tiru in presoja ljubljanskih občinskih volitev – podobni, vendar ne identični, »zato ne bi delal avtomatičnih sklepov na podlagi predhodne prakse sodišč«.

Glede podobnosti med obema zadevama izpostavlja »nesporno dejstvo, da so redna sodišča v obeh primerih prišla do sklepa o nezakonitem financiranju kampanj z javnimi sredstvi«. Razliki pa sta po njegovem mnenju predvsem dve. In sicer da je v aktualnem primeru, torej »v primeru ugotovljene kršitve v volilni kampanji v primerjavi z referendumsko lažje dokazati, da so ali bi lahko odločilno vplivale na končni izid glasovanja. Ta vidik gre v prid pritožniku.« Tožniku, Viliju Kovačiču, pa po mnenju Zagorca ne gre v prid siceršnja ustavnosodna praksa, ki jo je upravno sodišče že upoštevalo v svoji presoji, v kateri je Kovačičevo pobudo za razveljavitev volitev zavrnilo. Upravno sodišče je ugotovilo, da je šlo za zlorabo javnih sredstev, da pa ta nikakor ni bila tolikšna, da bi lahko vplivala na izid glasovanja.

Za zlorabo javnih sredstev v predvolilne namene zakonodaja ne predvideva nobenih sankcij.

Po Zagorčevem mnenju se bo ustavno sodišče zato bolj ukvarjalo z ustavnoprocesnimi vprašanji – ali je imel pritožnik ustrezne možnosti pred rednimi sodišči predstaviti svoja stališča in jih dokazati, tudi z razpisom javne obravnave in podobno. »Četudi bi bila ugotovljena neustavnost v dosedanjem postopku pred rednimi sodišči, je bolj verjetno, da ustavno sodišče ne bi samo odločilo in bi vrnilo zadevo v ponovno odločanje rednemu sodstvu, še zlasti, če bi bila ugotovljena kršitev do poštenega postopka,« še dodaja Zagorc.

Ustavni sodniki se bodo torej srečali s številnimi vprašanji, na katera ne bo mogoče najti odgovora s preprostim oziranjem na razveljavitev referendumskega glasovanja. V nasprotnem primeru bi se vzpostavila nenavadna praksa vzpostavljanja novih standardov »varovanja volilne pravice« ravno v primerih, ko nepravilnosti ne bi mogle vplivati na izid volitev – v primerih, ko je razveljavitev glasovanja nepotrebna, neupravičena in nesorazmerna glede na kršitve. Prav zato se bodo ustavni sodniki srečali tudi z nekim drugim, nepravnim vprašanjem, in sicer zaupanjem v ljudsko glasovanje. To je iz leta v leto na nižji ravni. S (pre)lahkotnim razveljavljanjem nespornih izidov volitev ali referendumov sodniki gotovo ne bi prispevali k povečanju zaupanja v neposredno demokracijo. Prej nasprotno.