Država je lahko dober lastnik

V slovenskih družbah, ki so v delni ali večinski lasti države, je zaposlenih okrog 75 tisoč ljudi; prihodki teh družb predstavljajo okrog 14 odstotkov vseh prihodkov gospodarskih družb v Sloveniji, knjigovodska vrednost državnih deležev je okrog 10 milijard evrov. Večino državnega premoženja upravlja Slovenski državni holding (SDH).

Zakaj smo priča ekspresnim, strokovno neargumentiranim, političnim zamenjavam v državnih podjetjih? Kako se lahko zgodi, da smo del državnih paradnih konjev prodali po izjemno nizkih cenah, njihovo poslovanje pa je nov, tuji lastnik v nekaj letih tako izboljšal, da jih je preprodal za večkratnik prvotne kupnine? Fotono so Američani v letu 2014 denimo kupili za 18 milijonov evrov, tri leta pozneje naj bi bila po poročanju Dnevnika prodana za okrog 80 do 120 milijonov evrov, po poročanju Necenzurirano.si pa naj bi bila lani prodana naprej celo za okrog 350 milijonov evrov. Podobnih primerov, ki pričajo, kako neuspešno je država upravljala svoja podjetja, je veliko: NLB, NKBM, Helios, Pivovarna Union, če naštejemo samo nekatere.

V strategiji upravljanja kapitalskih naložb države iz leta 2015, ki je še vedno krovni dokument za upravljanje državnega premoženja, so številne anomalije. Tako so Terme Olimia zaradi parcialnih političnih interesov še vedno opredeljene kot pomembna državna naložba, ki je država ne prodaja. Nasprotno pa je nacionalni telekomunikacijski operater Telekom portfeljska naložba, ki se že od leta 2013 prodaja.

To je le nekaj primerov slabe prakse, ki kažejo, da Slovenija slabo in nestrokovno upravlja svoje premoženje. Kljub temu da smo v letu 2012 centralizirali upravljanje večine državnega premoženja v SDH, da smo v 2015 sprejeli strategijo upravljanja, da vlada vsako leto sprejme letni načrt upravljanja SDH in imamo sprejeta potrebna merila in kodekse, je upravljanje državnega premoženja še vedno predvsem politično in daleč od preglednega, strokovnega in neodvisnega.

Smernice OECD iz 2021 poudarjajo, da je izjemno pomembno, da ima država zelo jasno zakonodajo, ki je pogoj za pregledno upravljanje državnih naložb. V Sloveniji je krovni dokument še vedno strategija upravljanja kapitalskih naložb države, ki jo je leta 2015 sprejel državni zbor. Ta je državne naložbe razvrstila na strateške (država obdrži več kot polovico lastništva), pomembne (država obdrži več kot četrtino lastništva) in portfeljske (namenjene prodaji). Ta strategija ni bila dopolnjena že skoraj sedem let, čeprav zadnje smernice OECD iz 2021 nalagajo parlamentom držav članic, naj redno revidirajo strategije upravljanja državnega premoženja. Na Finskem denimo parlament revidirano strategijo upravljanja državnih naložb sprejema skoraj po vsakem štiriletnem obdobju.

SDH in KAD naj bi delovala v skladu s strategijo upravljanja kapitalskih naložb države iz 2015, vendar ni vedno tako. Gorenje je bilo v strategiji opredeljeno kot pomembna naložba, ki se ne prodaja, pa je kapitalska družba svoj delež v Gorenju leta 2018 vseeno prodala, saj bi drugače lahko ostala brez vpliva. Ob tem je tedanji finančni minister dejal, da je strategija le politični dokument.

Zamenjave vodstev v državnih podjetjih bi se morale zgoditi zaradi neuspešnega poslovanja in nedoseganja ciljev družbe, ne pa zaradi političnih razlogov.

Vlada vsako leto potrdi letni načrt upravljanja SDH, ki pa ni nujno skladen z omenjeno strategijo iz 2015. Letni načrt upravljanja SDH, ki ga je vlada sprejela januarja letos, tudi ni v celoti dostopen javnosti. Zadnji del načrta je poslovna skrivnost. To je v nasprotju s smernicami OECD iz 2021, ki poudarjajo pomen transparentnosti, javne dostopnosti in integritete upravljanja državnega premoženja. Ker nimamo jasne zakonodaje, se lahko katerakoli vlada odloči za prodajo, ki ni v skladu s strategijo. Na ta način tudi državnim družbam ne zagotavljamo predvidljivega in stabilnega okolja, kar seveda otežuje kakovostno upravljanje.

V Sloveniji bi torej morali prenoviti krovno strategijo upravljanja državnega premoženja, ki bi bila za SDH zavezujoča. Znova je treba preveriti, katere naložbe so strateškega pomena za Slovenijo, in postaviti jasna merila zanje.

Študija OECD dokazuje, da se stopnja korupcije v državnih podjetjih znižuje z višjo stopnjo strokovnosti in neodvisnosti korporativnega upravljanja, s transparentno zakonodajo in postopki prodaje in nabave ter z jasnimi cilji uprav državnih podjetij. Takšna državna podjetja so poslovno uspešnejša, za njih lažje najdemo strateške investitorje, ki so pripravljeni plačati dobro ceno.

Na Norveškem parlament okvirno na štiri leta (zadnjič je bilo to aprila 2020) revidira upravljanje državnih podjetij na način, da je jasno, zakaj je država lastnik in kako je upravljano državno premoženje. Norveška vlada si prizadeva, da z javno razpravo v parlamentu, s transparentnimi javnimi podatki in prodajnimi postopki ustvarja stabilno in predvidljivo okolje za boljše upravljanje z državnim premoženjem.

Tudi pri nas bi bilo pomembno revidirati kriterije, zakaj ima država v določenih družbah še vedno svoje deleže. Ko razlogov za lastništvo države ne bi bilo več, bi država morala izstopiti iz lastništva. Prodajni postopki pa bi morali biti pregledni. Nemški parlament denimo na dve leti obravnava poročilo o prodanih državnih naložbah. Če so prodajni postopki pregledni in njihova javna obravnava postane stalna praksa, tudi ne doživijo huronskih napadov opozicijskih strank ob vsaki prodaji.

SDH bi moral biti predvsem neodvisna in izjemno strokovna ustanova, kadrovanja v zadnjih desetih letih pa kažejo, da je dejansko le podaljšana roka vsakokratne politike. V zakonu o SDH je v 41. členu tudi zapisano, da se ministra za finance in gospodarstvo lahko udeležita seje nadzornega sveta SDH. Uprava SDH se od ustanovitve leta 2012 vsako leto menja oziroma spreminja, kar onemogoča strokovno, neodvisno, stabilno in konsistentno vodenje. Vmešavanje politike v upravljanje SDH in družb v državni lasti je v izrazitem nasprotju s smernicami OECD. V Sloveniji pa je že tradicija, da ob vsaki menjavi vlade preštevamo »žrtve« političnega kadrovanja v državnih podjetjih.

Rešitev je jasna: tudi v Sloveniji bi morali organe vodenja in upravljanja v SDH in v podjetjih v večinski lasti države imenovati po preglednih, neodvisnih, strokovnih merilih, nad temi pa bi morala bedeti neodvisna strokovna ustanova. Pri tem nismo brez izkušenj: tak neodvisni organ smo že imeli. Pred dvanajstimi leti je Kadrovsko akreditacijski svet (KAS) po strokovnih merilih imenoval člane nadzornih svetov v državnih podjetjih. Vendar se je hitro zalomilo, saj so bili politični interesi znova pomembnejši od strokovnih. Pri pomembnih državnih podjetjih, kot so HSE, Pošta Slovenije, Slovenske železnice, NLB, je takratna vlada namreč zaobšla nominacijske postopke KAS in kadrirala politično. Ves KAS je takrat odstopil, saj je njegov predsednik dr. Bogomir Kovač načelno izjavil, da KAS ne more in ne sme biti strokovno pokritje za politične odločitve vlade. Ali bo politična kultura v Sloveniji zmožna kdaj preseči tovrstne kratkotrajne politične interese vsakokratne vladajoče politike in se zavzeti za uspešnost državnih podjetij, pri čemer je pomemben pogoj tudi visoko strokovno, neodvisno, stabilno vodstvo, ki je zavezano in odgovorno za doseganje jasno postavljenih ciljev uspešnosti družbe?

Res je, da si SDH v vsakokratnem letnem načrtu postavi ciljno dobičkonosnost kapitala državnih naložb, ki jih upravlja (za leto 2020 je bila načrtovana 5,9-odstotna, dosežena pa 4,3-odstotna), vendar ni razvidno, kako se te cilje postavlja ter kakšno odgovornost prevzemajo SDH in vodstva državnih podjetij ob nedoseganju ciljev. SDH sicer v letnem načrtu upravljanja predvideva ciljno donosnost posameznih upravljavskih stebrov (promet, energetika, finance, turizem in gospodarstvo), finančnih podatkov in ciljev posameznih državnih podjetij pa v letnem poročilu in načrtu upravljanja SDH ni. To je praksa denimo v Franciji, Nemčiji in na Danskem.

Evropska komisija nas je že leta 2016 opozorila, da ni jasno, kako si podjetja v večinski državni lasti postavljajo cilje. Cilje za vsako državno podjetje bi bilo treba postaviti tudi na podlagi uspešnosti primerljivih domačih in tujih podjetij (benchmarking). Pri nas ne vemo, kako primerljiva je uspešnost slovenskih državnih podjetij z uspešnostjo tistih v zasebni lasti v podobni panogi. Težko verjamemo, da so cilji za vodstva državnih podjetij SMART (specifični, merljivi, usmerjeni v konkretne aktivnosti, realistični in časovno opredeljeni). In najpomembnejše vprašanje: kakšno odgovornost sprejemajo vodstva državnih podjetij, če ciljev ne dosegajo? Zamenjave vodstev v državnih podjetjih bi se morale zgoditi zaradi neuspešnega poslovanja in nedoseganja ciljev družbe, ne pa zaradi političnih razlogov.

Študija OECD iz leta 2020 dokazuje, da državna podjetja lahko poslujejo enako uspešno kot zasebna, če se soočajo s tržno konkurenco, so dobro upravljana, če za njih veljajo ista zakonodaja in računovodski standardi kot za zasebne družbe ter v njih ni političnega vmešavanja. V takšnih državnih podjetjih je tudi malo korupcije.

Evropska komisija, OECD in druge mednarodne ustanove nas že leta opozarjajo na sistemske napake, vendar v Sloveniji vsakokratna vlada slabo udejanja njihova priporočila. Evropska komisija je že v letu 2016 za slovenska državna podjetja ugotovila, da so manj dobičkonosna in manj produktivna kot druga primerljiva državna podjetja v EU. Komisija je tedaj podala priporočila, ki pa jih nobena vlada ni v celoti udejanjila.

Slovenija za članstvo v OECD plačuje nekaj milijonov evrov letno, a kaj ko v OECD ni aktivna članica in v prakso skorajda ne prenaša priporočil organizacije, ki razvija globalne smernice razvojnih politik.

Ali bo politična kultura v Sloveniji sploh kdaj dosegla takšno raven, da bo katera od prihodnjih slovenskih vlad sposobna preseči kratkoročne politične interese zaposlovanja svojega kadra v državnih podjetjih, izčrpavanja za interese političnih strank in doseganja koruptivnih koristi? Bomo dočakali vlado, ki ne bo skrbela samo za svoje politične interese, ampak se bo zavezala za dolgoročno uspešnost državnih podjetij z zagotovitvijo pregledne in jasne zakonodaje, neodvisnega, strokovnega in ciljno usmerjenega upravljanja državnega premoženja? To je namreč pogoj za zmanjšanje koruptivnosti v državnih podjetjih, povečanje njihove uspešnosti in donosnosti, s tem pa zagotavljanje večje blaginje za vse Slovence.