Visokošolski posli

Julija sprejeti novi zakon o visokem šolstvu (ZViS1) je odpravil izredni študij. Ta ukrep ni domislica sedanje vlade, pač pa izhaja že iz prejšnjega Nacionalnega programa visokega šolstva 2011–2020, ki je večidel ostal neuresničen. Preureditev razmerja med brezplačnim in plačljivim študijem je bila vpeljana postopno, delno že z več dopolnitvami starega ZViS.

V preteklosti je bil izredni študij mišljen kot študij ob delu, ki se organizira na ločene termine, zvečer in ob sobotah, in za to dodatno izvedbo so zaračunali šolnino. Računovodsko je to pomenilo, da so visokošolski zavodi knjižili prihodke in odhodke na izrednem študiju kot tržno dejavnost. Za redni študij, ki ga financira državni proračun, pa so predpostavljali, da ima status javne službe. A stvar je bila bolj zapletena, saj je bila zakonska opredelitev izrednega študija zelo skopa, opredelitve javne službe pa sploh ni bilo vse do novele ZViS, sprejete septembra 2023. Vse, kar je prejšnji ZViS določal o izrednem študiju, je bilo, da gre za enega od dveh načinov izvedbe študija in da pomeni prilagojeno organizacijo in urnik predavanj, seminarjev in vaj. V praksi so ga izvajali v obsegu samo tretjine rednega obsega predavanj, seminarjev in vaj. A tega ni določal ZViS, temveč statuti univerz.

Izredni študij je v preteklosti pomenil velik posel za številne fakultete in njihove zaposlene. Celotne generacije zaposlenih v srednjih letih so se vpisovale na študij, saj se je s prehodom v množično visokošolsko izobraževanje družbeno pričakovana stopnja izobrazbe za umestitev v srednji razred zvišala na univerzitetno in na kariernih poteh znotraj delovnih organizacij so lahko starejše delavce prehitevali mladi diplomanti. V nekaterih reguliranih dejavnostih in poklicih javnega sektorja so predpisi določili univerzitetno izobrazbo kot pogoj za opravljanje posameznega dela. Tisti, ki so se na takšnih deloviščih zaposlili v preteklosti pod blažjimi pogoji, so se morali vpisati na izredni študij ali pa bi jih doletela degradacija. Trg izrednega študija je cvetel. Zaposleni na univerzah so izrednim študentom honorarno predavali ob koncu tedna. Fakultete so z delom prihodkov od šolnin krpale luknjo v proračunskem financiranju rednega študija. Vlada je lahko prihranila in se izognila konfliktu z visokim šolstvom. Vsi so bili zadovoljni.

Postopoma se je domači bazen kandidatov za izredni študij izpraznil. V proračunskem financiranju javne službe je zazevala luknja. Uvedba šolnin za redne študente ni bila izvedljiva, saj je bil še živ spomin na študentsko kamenjanje parlamenta. Univerze so se domislile nove poslovne priložnosti in strateške usmeritve: internacionalizacije izrednega študija. Državljani EU in držav Zahodnega Balkana, ki imajo s Slovenijo sklenjen meddržavni sporazum, so v pravici do brezplačnega študija izenačeni s slovenskimi državljani. Zato so začela vodstva univerz sanjariti o polnih letalih bogatih azijskih študentov, ki bi študirali pri nas in reševali finančno stisko naših univerz.

Institut izrednega študija je vse bolj prihajal na slab glas, odločilno pa je bilo to, da univerzam niti ni več prinašal zlatih jajc.

Oviro so videla v jezikovnem členu ZViS, ki je dopuščal pouk v tujih jezikih (angleščini) samo pod določenimi pogoji, na primer, če se študijski program hkrati izvaja tudi v slovenščini. Zato so vodstva univerz začela promovirati tako imenovano internacionalizacijo, kar bi pomenilo nadomeščanje slovenščine z angleščino. To promoviranje je bilo tako vneto, da so nekateri začeli verjeti, da je treba slovenščino omejiti tudi pri rednem študiju. Enega od rektorjev javnih univerz sem na seji sveta za visoko šolstvo slišal reči, da bi morali tretjino do polovico vseh študijskih programov, predvsem pa tiste na naravoslovju in tehniki, izvajati izključno v angleščini. Te predloge so blokirali varuhi javne rabe slovenščine na čelu s SAZU. S tem so onemogočili tudi sočasno izvedbo pouka v angleščini za domače študente brez šolnin in za zunajevropske študente s šolninami.

Medtem je v Sloveniji pristalo za nekaj letal azijskih študentov. A nekateri med njimi na slovenskih univerzah niso iskali znanja, temveč študentski status in vizum. Kmalu po vpisu so izginili na obrobnih segmentih skupnega evropskega trga dela. Videti je bilo, da so slovenski visokošolski zavodi vede ali nevede vpleteni v trgovino z ljudmi.

Če bi bolj na široko odprli vrata angleščini, bi se verjetno nekaj podobnega zgodilo z evropskimi študenti pri nas. Vpis na redni študij v Sloveniji bi zanje postal zelo privlačen, saj je študij pri nas brezplačen, obseg študentskih socialnih pravic pa zelo bogat. Vendar na vpisna mesta na slovenskih univerzah verjetno ne bi ciljali najboljši študentje v Evropi, saj pri nas ne morejo dobiti enake kakovosti kot na najboljših univerzah po svetu. Pač pa bi prihajali tisti, ki jih zanima soliden množičen študij, in morda celo taki, ki jih – tako kot številne slovenske študente – bolj kot študiranje zanima status študenta. Ti tuji študentje bi zasedli številna vpisna mesta na fakultetah in v študentskih domovih, ki jih financirajo slovenski davkoplačevalci, za slovenske državljane pa bi jih lahko zmanjkovalo. To bi utegnilo sprožiti nacionalistične konflikte neslutenih razsežnosti, o čemer promotorji zamenjave slovenščine z angleščino verjetno niso razmišljali. Morda bi jih rešili z odpravo brezplačnega študija in uvedbo vavčerjev za plačilo šolnine državljanom, ki bi jih ti lahko unovčili tudi v tujini.

Vrnimo se k položaju izrednega študija. Izkazalo se je, da internacionalizacija izrednega študija ne bo tako velik posel, kot je bil domači izredni študij. Ta je povečini že usahnil ali pa se je nadaljeval umetno, s spornimi spodbudami. Nekatere fakultete so namreč izkoriščale skromno zakonsko regulacijo izrednega študija, tako da so izredne študente posedle v klopi skupaj in hkrati z rednimi študenti. Izvedba in strošek sta bila enojna, prihodek pa dvojni, iz proračuna in iz šolnin. V nadaljevanju so to nenavadno obliko javno-tržnega posla nadgradile s tem, da so umetno zmanjšale število rednih vpisnih mest, na primer na drugi stopnji, ki so jo študentje morali končati, če so hoteli priti do poklica, in tako povečale obseg študijske »tržne dejavnosti« pod monopolnimi pogoji.

Institut izrednega študija je vse bolj prihajal na slab glas, odločilno pa je bilo to, da univerzam niti ni več prinašal zlatih jajc. Razmere so postajale zrele za zaostritev regulacije.

Z vidika študentov se tako ni nič spremenilo. Še vedno jim je pretilo, da bodo potisnjeni med samoplačnike, če ne bodo imeli dovolj točk za vpis na brezplačna vpisna mesta, kolikor jih pač je.

Pred nekaj leti je ena od novel ZViS uvedla videz reda na tem področju, in sicer z lepo določbo, da imajo državljani pravico enkrat brezplačno študirati na posamezni stopnji študija. To pa ni spremenilo ničesar, saj so fakultete še vedno lahko umetno omejevale število vpisnih mest na redni študij. Pomen omenjene določbe je bil zgolj ta, da je mogoče tistemu, ki je že izkoristil pravico do brezplačnega študija, ponovni študij zaračunati. Tako smo dobili samoplačniške redne študente poleg izrednih samoplačniških in rednih brez šolnine. Razmejitev med rednim in izrednim študijem pa je še naprej ostala nedorečena, saj zakon še vedno ni opredeljeval, kaj je to visokošolska javna služba.

Definicijo javne službe in njeno razmejitev od tržne dejavnosti je določila šele zadnja od novel prejšnjega ZViS, sprejeta septembra 2023. Določila je, da javna služba na javnih visokošolskih zavodih obsega celotno visokošolsko izobraževanje, »ne glede na način izvajanja«, znanstveno raziskovanje, ki ga ureja raziskovalni zakon, oziroma umetniško dejavnost in podporne dejavnosti, na zasebnih zavodih pa te dejavnosti potekajo samo v okviru koncesioniranih študijskih programov. To pomeni troje.

Prvič, vse dejavnosti javnih visokošolskih zavodov, ki niso tržne, imajo priznan status javne službe. Razmejitev med javno službo in tržno dejavnostjo je razmejitev po finančnih virih. Ekspertiza ali raziskava, ki jo fakulteta proda zasebnemu naročniku, je tržna dejavnost, jedrne in javno dostopne dejavnosti, ki jih financira proračun, so javna služba.

Drugič, študijski programi, ki jih izvajajo zasebni visokošolski zavodi, lahko dobijo status javne službe in s tem upravičenje do proračunskega financiranja, če jim vlada podeli koncesijo. Koncesije je mogoče podeliti za posamezni študijski program, ne na zalogo za vso študijsko dejavnost, ki jo in jo še bo izvajal zasebni zavod. Razmejitev med študijskimi programi zasebnih zavodov, ki dobijo status javne službe, in tistimi, ki ostanejo tržna dejavnost, je torej v rokah vlade. To je klicalo po določitvi jasnih zakonskih meril za podeljevanje koncesij, česar pa novela pred dvema letoma ni naredila.

In tretjič, stari ZViS je določal dva načina izvajanja študija, rednega in izrednega. Ker je celotna študijska dejavnost javnih zavodov razglašena za javno službo, sta njen del postala tudi izvajanje izrednega študija in doktorskega študija. Izredni študij pa je vedno bil v celoti samoplačniški in doktorski deloma, zato je nastala kombinatorika, ki jo lahko opišemo v štirih točkah. Najprej: izvajanje rednega študija je javna služba, pri čemer je ta za študente brezplačen, če še niso študirali in če se jim uspe vpisati na redna vpisna mesta. Drugič: tistim, ki so že študirali, lahko fakulteta ali univerza zaračuna šolnino na rednem študiju. Enako tudi državljanom tretjih držav. Tretjič: tisti, ki študirajo prvič, a so imeli premalo točk za vpis na brezplačna redna vpisna mesta, se vpišejo na izredni študij, kjer plačajo šolnino, čeprav ima ta študij status javne službe. In četrtič: prav tako se lahko na plačljivi izredni študij, ki je javna služba, vpišejo tisti, ki bi študirali ob delu in poslušali večerna predavanja, ker imajo normalen delovnik od jutra do popoldneva. Z vidika študentov se tako ni spremenilo nič. Še vedno jim je pretilo, da bodo potisnjeni med samoplačnike, če ne bodo imeli dovolj točk za vpis na brezplačna vpisna mesta, kolikor jih pač je.

Toda to stanje je bilo le prehodno. V Nacionalnem programu visokega šolstva, ki ga je pripravil deležniško sestavljeni svet za visoko šolstvo, je bil že pred 15 leti opredeljen ukrep, da se izredni študij kot posebni način izvajanja odpravi, namesto njega pa uvede drugi posebni način izvajanja, to je časovno prilagojen (razpotegnjen) študij kot možnost za tiste, ki želijo študirati ob delu. To je uzakonil julija letos sprejeti ZViS-1. Od naštetih štirih kombinacij je tako odpadla tretja. Ta je bila sporna s tega vidika, da so lahko preslabi kandidati kupili vpis na študij, pa tudi z nasprotnega, da so fakultete umetno pripirale vrata na redni študij, da bi maksimirale dohodke iz šolnin. Cena za njeno črtanje pa je črtanje izvorne oblike izrednega študija ob delu, ki so ga izvajali zvečer in ob sobotah. Ti študentje se bodo zdaj morali nekako znajti brez večernih predavanj, posamezni letnik pa bodo lahko opravljali do dve leti.

Vendar pa je v zakonski operaciji odprave izrednega študija luknja. Prepoznamo jo lahko šele v kombinaciji s členi, ki opredeljujejo javno službo in so bili v letošnji ZViS-1 prepisani iz novele izpred dveh let. Kakšen status ima izvajanje nekoncesioniranih študijskih programov na zasebnih zavodih? Statusa izrednega študija kot posebnega načina izvajanja študija nima, saj te zakonske kategorije ni več. Ima pa status tržne dejavnosti. Toda ZViS-1 zanjo ne predpisuje več organizacijske razmejitve od rednega študija s statusom javne službe. Zato so manipulacije z dvojnim financiranjem in enojno izvedbo, kakršne so si v preteklosti nekateri javni zavodi privoščili v nasprotju z ZViS, po novem zakonsko dopustne za zasebnike, saj v ZViS ni več nobene regulacije izvajanja študija kot tržne dejavnosti.

Zanimivo je, da je to težavo prva javno omenila (pa čeprav morda po nesreči) Skupnost samostojnih visokošolskih zavodov Slovenije, se pravi interesno združenje zasebnih visokošolskih zavodov. Aprila letos je v pripombah k predlogu ZViS-1, ki je bil takrat že v postopku sprejemanja v DZ, resorno ministrstvo vprašala: »Ali zakon omogoča hkratno izvajanje javne službe in tržne dejavnosti – na primer skupno izvedbo predavanj – ter kako bo zagotovljeno, da sredstva, namenjena javni službi, ne bodo uporabljena za financiranje tržnih dejavnosti?«

Pravega odgovora ni bilo. Verjetno tudi zato, ker je bil drugi del vprašanja, ki je bil usmerjen proti interesom javnih zavodov in proti njihovemu ravnanju v preteklosti, zgrešen. Predpostavljal je, da bodo lahko javni zavodi še naprej izvajali študij kot tržno dejavnost in da jo bodo dumpinško subvencionirali s sredstvi javne službe. A te možnosti z novim ZViS-1 ni več, saj člen o javni službi določa, da je celotna študijska dejavnost javnih zavodov, »ne glede na način izvajanja«, javna služba. In če kateremu od študentov v okviru javne službe zaračunajo šolnino, na primer tistim, ki so že brezplačno študirali, ali državljanom tretjih držav, morajo ta prihodek porabiti za stroške in razvoj javne službe.

Zato pa je zamudniška bodica združenja zasebnikov proti javnim univerzam v resnici razkrila luknjo v ZViS-1, ki ravno zasebnim zavodom dopušča mešanje študijske tržne dejavnosti in javne službe. Saj poznamo tisti Freudov vic: »Vrča ti nisem vrnil razbitega, sicer pa mi ga sploh nisi posodil.«

* Predsednik Visokošolskega sindikata na Univerzi v Ljubljani. Kot predstavnik sindikata je v zgodnji fazi do poletja 2023 sodeloval v delovni skupini za usklajevanje novega ZViS.