eu / Proračun kot kolateralna sreča

Menim, da je proračun, kakršen je bil sprejet, za Slovenijo dober. Dober v tem smislu, da ustvarja za državo enega od nujnih pogojev za uresničevanje sprejete strategije razvoja. Ves čas je bila pogajalska pozornost usmerjena na čim boljši iztržek glede kohezijskih sredstev. Ta cilj je bil nedvomno dosežen. Slovenija bo prihodnjih sedem let razpolagala s 500 do 600 milijoni evrov na leto iz proračuna EU. Če k temu dodamo še sofinanciranje iz domačega proračuna, je jasno, da bo razvojnih sredstev na razpolago bistveno več kot sedaj. Ob tem pa se postavljata dve temeljni vprašanji. Prvič, ali smo ta sredstva sploh sposobni izkoristiti. Osebno mislim, da smo. Drugo vprašanje pa seveda je, ali bomo ta sredstva izkoristili dobro, racionalno, na najboljši možen način.

Drugi del vprašanja glede proračuna EU se nanaša na to, koliko je ta proračun dober za EU. Tu so mnenja različna, nekateri menijo, da je dober že zaradi tega, ker je bil sploh sprejet, drugi so prepričani, da je s stališča razvoja EU zelo slab. Kaj mislite vi?

Menim, da je zelo dobro, da je bil dogovor sploh dosežen. To ni pomembno samo zaradi evropskih financ, temveč zaradi Evrope kot celote. Glede na to, da je EU v krizi, je ta dogovor dobrodošel. Drugo vprašanje pa seveda je, ali je proračun dober s stališča strateškega razvoja EU. Odgovor je povsem jasen: ni! Sprejeti proračun preprosto odslikava razmerje sil v EU, hkrati pa je to tisti najnižji možni skupni imenovalec, za katerega je bilo mogoče doseči dogovor vseh 25 članic. Dogovor o proračunu je vsebinsko slab, ker ne kaže vsebinskih prioritet, za katere so se dogovorile vse članice. To pa je predvsem doseganje ciljev iz lizbonske strategije. Ta prednostna naloga v proračunu ni dobila mesta, ki bi ga morala. Zavezam lizbonske strategije sta bili s predlogi veliko bližji Komisija in tudi t. i. Sapirjeva skupina. Ta je pred dvema letoma in pol na predlog takratnega predsednika Komisije pripravila svoje videnje vsebinskih prioritet EU. Ključni predlog te skupine je bil znatno zmanjšanje sredstev proračuna EU za kmetijstvo. S to usmeritvijo se vsebinsko strinjam, a v pogajanjih za obdobje 2007-2013 smo vendarle morali biti realisti. Ta pogajanja niso potekala v vakuumu, temveč so morala upoštevati že sprejele dogovore držav članic. Tako je bil leta 2002 sprejet dogovor o financiranju kmetijstva vse do leta 2013. Na sprejeti proračun zato gledam kot na razumen kompromis znotraj že dogovorjenih obveznosti. Pogajanja o finančni perspektivi se niso začela s "prazno mizo", zato so bila pričakovanja nekaterih, da je možno doseči bistvene spremembe že sedaj, nekoliko naivna.

Luksemburški predlog proračuna junija letos je predvideval zmanjšanje sredstev za lizbonsko strategijo za približno 43 odstotkov, sedaj je bil sprejet britanski predlog o 41-odstotnem zmanjšanju teh sredstev. To je videti porazno ogromno, hkrati pa so bila najmanj zmanjšana sredstva pri tržnih subvencijah in neposrednih plačilih v kmetijstvu. Kako si to razlagate?

Poglejte, kmetijstvo je bilo z dogovorom iz leta 2002 "zabetonirano" do leta 2013. Ne rečem, da te tematike ne bi bilo mogoče ponovno odpreti, vendar pa za kaj takega očitno ni bilo dovolj pripravljenosti. Hkrati smo v pogajanjih imeli zahtevo šestih neto plačnic v proračun EU, da se skupni obseg izdatkov proračuna omeji na odstotek bruto nacionalnega dohodka EU. Tako ni bila določena le zgornja meja izdatkov, temveč tudi alokacija za potrebe kmetijstva v višini blizu polovice tega zneska. To seveda pomeni, da je za vse druge prednostne naloge EU ostala na razpolago le dobra polovica sredstev oziroma 0,5 odstotka bruto nacionalnega dohodka. V boju, kako to razdeliti, je potegnila najkrajšo prav lizbonska strategija. Razlog za to je zelo preprost. Vsaka država članica je kljub podpori tej usmeritvi imela še eno prioriteto, ki je bila zanjo pomembnejša od lizbonske strategije. Dejansko sta se izoblikovali dve skupini držav. Eno je sestavljalo precej držav, imenovanih kohezijske države, v njej so bile vse nove članice s Slovenijo vred ter nekatere manj razvite stare članice. Te države so dajale v pogajanjih popolno prednost kohezijskim sredstvom. Razlog je zelo preprost. Sredstva za kohezijo se delijo po načelu "nacionalnih ovojnic". Gre za načelo, po katerem se denar deli med države članice po dogovorjenih postopkih. To pomeni, da ob koncu pogajanj država članica natančno ve, koliko denarja bo lahko dobila iz evropskega proračuna. S sredstvi lizbonske strategije pa je drugače. Ta se v velikem delu delijo na natečajih po načelu odličnosti.

Lahko pojasnite, kaj pomeni merilo odličnosti?

V tem primeru sredstva ostanejo v okviru proračuna EU, subjekti iz vseh 25 držav članic pa se lahko zanje potegujejo na razpisih. Uspeh pri tem je seveda zelo različen in nikakor ni odvisen od nacionalnih ključev. Manj razvite države EU, ki so upravičene do pristopa do kohezijskih sredstev, so pač presodile, da bodo pri teh razpisih težje prišle do sredstev za lizbonsko strategijo, zato so v pogajanjih dajale prednost kohezijskim sredstvom. V Sloveniji je šlo razmišljanje v tejle smeri: če imamo soliden obseg sredstev v "kohezijski ovojnici", lahko precej tega denarja usmerimo v doseganje lizbonskih ciljev.

Kaj pa druga skupina držav?

Druga skupina držav, ki so jo sestavljale neto plačnice v proračun EU, je prav tako imela prioriteto, ki je bila pomembnejša od lizbonske strategije. Njihov ključni cilj je bil doseči v pogajanjih čim manjša neto vplačila v proračun EU. Za dosego tega cilja so bile pripravljene žrtvovati del lizbonske strategije z argumentom, da jo lahko države članice financirajo večinoma iz domačih proračunov. Tako smo imeli zanimiv položaj: vsi smo bili za uresničevanje lizbonske strategije, vendar zanjo nismo bili pripravljeni zagotoviti zadostnih sredstev. Kot majhen popravek je bil v zadnjem krogu pogajanj sprejet dogovor, da se pri tako zmanjšanih sredstvih za lizbonsko strategijo da prednost izdatkom za raziskave in razvoj. To je bila brez dvoma dobra odločitev.

Je britansko predsedovanje, kar zadeva sprejetje proračuna, pomenilo izsiljevanje novink ali gre za zelo spreten, nemara celo optimalen kompromis v danih okoliščinah?

Vlogo Velike Britanije bi razdelil na dve obdobji. Prvo sega v čas predsedovanja Luksemburga in njegovega predloga za dogovor o proračunu EU junija letos. Ta predlog je Velika Britanija blokirala, in to izključno zaradi branjenja t. i. britanskega popusta kot svojega ključnega nacionalnega interesa pri teh pogajanjih. Čeprav je Velika Britanija uradno trdila, da proračun zavrača, ker je premalo razvojno naravnan, dejstva tega ne podpirajo. Spremembo strukture proračuna je namreč zahtevala šele tri tedne pred junijskim vrhom EU, ko je postalo jasno, da bo predmet pogajanj tudi britanski popust. Poleg tega je bila Velika Britanija sopodpisnica pisma šesterice, naj skupna kmetijska politika EU ostane nespremenjena do leta 2013. Drugo pa je seveda obdobje britanskega predsedovanja. Ob prevzemu predsedovanja je Velika Britanija imela na voljo dve možnosti. Ena je bila resnična reforma proračuna in s tem tudi kmetijske politike. To bi praktično pomenilo nadaljnji dve leti pogajanj brez sprejetega proračuna, kar bi še najbolj prizadelo nove članice. Druga možnost je bila, da Velika Britanija pripravi predlog, ki bo zelo blizu luksemburškemu. Zaradi velikega pritiska velike večine držav članic, naj se hitro sklene dogovor, se je odločila za drugo možnost. Pri pripravi pogajalskega predloga so Britanci zelo hladno in racionalno ocenili pogajalske pozicije in interese vseh držav članic. Z nadaljnjim zmanjšanjem skupnega obsega izdatkov se je njihov predlog še bolj približal zahtevam neto plačnic po zmanjšanju proračuna. Tako so zadovoljili Nizozemce, Švede, Nemce, Avstrijce. Poleg tega so zmanjšali sredstva za kohezijo, in to novim državam članicam. Logično, te države naj bi bile najbolj zainteresirane, da se dogovor sklene. V takem položaju naj bi bile pripravljene tudi popuščati. In prav to se je zgodilo. Moram pa dodati, da je Velika Britanija vendarle morala dati del svojega rabata, hkrati pa ni dosegla nikakršne spremembe kmetijske politike za obdobje do leta 2013.

Lahko pojasnite, v čem je značilnost finančne perspektive EU, ki vsekakor ni klasičen proračun?

Srednjeročna finančna perspektiva je srednjeročni finančni okvir EU, ki opredeljuje njene vsebinske prioritete v tem obdobju. V finančni perspektivi za obdobje 2007-2013 bo prioritet pet.

To so?

Prvič, doseganje ciljev lizbonske strategije, drugič, zmanjševanje razlik v razvitosti s kohezijo, tretjič, kmetijstvo in drugi naravni viri, četrtič, EU kot območje svoboščin in varnosti, in petič, Evropa kot globalni partner. S sprejetjem finančne perspektive so države članice odločile, da bodo naslednjih sedem let financirale teh pet prioritet, dogovorile pa so se tudi o zgornji meji izdatkov za te namene. Finančna perspektiva je strateški okvir, vsakoletni proračun EU pa njegova operativna izpeljava. Ključnega pomena je, da poraba v letnem proračunu ne more biti višja, kot je bilo dogovorjeno v srednjeročni perspektivi. Prav tako ključnega pomena je, da se finančna perspektiva sprejme kot medinstitucionalni dogovor (inter institutional agreement) treh institucij - Komisije, Parlamenta in Sveta. Finančna perspektiva se torej lahko spremeni samo ob soglasju vseh treh, to pa je izredno težko izvedljivo. Do sedaj se nobena od sprejetih finančnih perspektiv ni spremenila v času trajanja.

Veliko se govori o potrebi po spreminjanju strukture proračuna. V zadnjih dneh je o tem govoril tudi predsednik Komisije EU. Kako na to gledate vi?

Proračun EU ima dva ključna vsebinska problema. Prvi je njegov izredno majhen obseg. Proračun EU znaša vsega odstotek bruto nacionalnega dohodka vseh članic EU. Nacionalni proračuni članic EU znašajo od 20 do 25 odstotkov bruto nacionalnega dohodka. To je logično, ker se iz proračuna EU financira samo tisto, za kar so se države dogovorile. Drugi vsebinski problem pa je način financiranja. Proračun EU se pretežno financira s prispevki članic, manjši del pa z izvirnimi lastnimi prihodki. Pretežno financiranje s prispevki držav članic je ključni razlog za to, da v pogajanjih vsaka država gleda predvsem na to, koliko bo v evropsko blagajno vplačala in koliko bo iz nje dobila. Brez spremembe virov financiranja se bodo v pogajanjih o naslednji finančni perspektivi EU brez dvoma vnovič vzpostavile tako dramatične situacije in sprejemale take kompromisne rešitve, kot smo jim priča sedaj.

Za leto 2008 je predvideno vmesno poročilo, nekakšna recenzija izvajanja proračuna. Bi to lahko bil zametek sprememb?

Vsekakor, na spremembe se je treba pripraviti. To je za Slovenijo še dodatno potrebno, saj bo v prvem polletju leta 2008 predsedovala EU. Sicer pa se osebno zavzemam za oblikovanje strokovne komisije, ki bi bila podobna že omenjeni Sapirjevi skupini in bi imela mandat, da približno do sredine leta 2007 poda svoje videnje potrebnih sprememb na prihodkovni in odhodkovni strani proračuna EU. Dogovor o spremembah nikakor ne bo lahek in težko bo doseči potreben politični konsenz. Spremembe pa niso potrebne samo glede britanskega in drugih popustov ter kmetijske politike. Potencialno področje sprememb je tudi kohezijska politika. Zakaj bi morala biti kohezijska politika tudi v prihodnosti vodena na ravni regij NUTS 2? Zakaj ne na ravni celotnih držav? To je v neki fazi, recimo, predlagala Velika Britanija, podprle pa so jo še nekatere države. Ta predlog bi bil po mojem v prihodnosti lahko zelo zanimiv tudi za Slovenijo.

Kako realna je sprememba kmetijske politike? Je na to treba gledati tudi skozi dogajanje v WTO?

Ta sprememba je zelo realna, tudi zaradi dogajanja po svetu in še zlasti v WTO. Če bi o finančni perspektivi EU razpravljali čez dve leti, bi bil položaj kmetijstva zelo verjetno že drugačen, kot je bil med sedanjimi pogajanji. Če razvite države državam v razvoju ne bomo bolj odprle svojih trgov za kmetijske proizvode, se bomo v prihodnje ukvarjali z vse večjimi težavami v teh državah. Glede tega se popolnoma strinjam s predsednikom države dr. Janezom Drnovškom. Imel pa sem na pogovoru pri njem oktobra drugačno mnenje glede tega, ali je tisti trenutek, to je tik pred možnim koncem pogajanj, smiselno načenjati vprašanje kmetijske politike. Po mojem je to preobsežna naloga, ki bi otežila doseganje dogovora.

Prek predsednika države smo spet v Sloveniji. Koliko je Slovenija dejansko sposobna porabiti, absorbirati kohezijska sredstva?

Sposobnost črpanja je vsekakor resen problem, vendar moram reči, da je to problem vseh novih članic EU, zlasti v prvih letih članstva. Mislim, da bomo te začetne težave prebrodili. Z naslednjo finančno perspektivo pa bomo imeli opraviti z izzivom, da bo teh sredstev takrat bistveno več, kot jih je sedaj. S povprečno 150 milijonov evrov na leto v obdobju 2004-2006 bomo skočili na povprečno 530 milijonov evrov v prihodnjih letih. Za to pa bomo potrebovali dobre projekte in programe ter sredstva za nacionalno sofinanciranje. Še večji izziv vidim v tem, da bomo ta denar sposobni porabiti v zares prave namene.

Kateri pa so "pravi nameni"?

Konkretno: v turizmu smo v tem programskem obdobju financirali projekte, ki bi bili zelo verjetno izpeljani tudi brez evropskih sredstev. Skušati moramo poiskati projekte, kjer bo dodana vrednost uporabljenih sredstev EU višja, kot je ta hip. Strinjam se, da je bilo v začetnem obdobju treba sredstva predvsem porabiti, v prihodnje pa bo še več pozornosti treba posvetiti kakovosti projektov.

Med ugodnostmi črpanja kohezijskih sredstev v naslednjem obdobju ste omenili podaljšani rok N + 3 leta namesto N + 2 leti kot do sedaj. Ni to morda tudi malo potuha ali celo past za nepravočasno porabo sredstev?

Popolnoma se strinjam, da je to lahko tudi potuha in past za premalo aktivne. Podaljšani rok črpanja je bil mišljen predvsem kot koncesija državam, ki so jim bila v zadnji fazi pogajanj kohezijska sredstva zmanjšana. Te spremembe smo bili deležni tudi mi, čeprav v bistvu ni bila namenjena naši državi. Lahko odkrito rečemo, da so bile v teh pogajanjih sprejete nekatere za Slovenijo izredno ugodne rešitve, ki pa nikakor niso bile specifično usmerjene na našo državo.

... nekakšna kolateralna sreča?

Da, točno! Dobesedno kolateralna sreča. Ena takšnih sreč je bil že julijski dogovor, da se bo v času britanskega predsedovanja delalo na podlagi statističnih podatkov iz obdobja 2000-2002. To je bila za nas zelo ugodna odločitev, a lahko bi bila tudi drugačna. Druga taka sreča, če gledamo "ozko" slovensko, je bilo to, da so se v britanskem predlogu sredstva za kohezijo manjšala tako, da so se vzela najmanj razvitim novim članicam, ki so resda prejemnice teh sredstev v največjem obsegu. Ta predlog ni prizadel Cipra, Malte in Slovenije, je pa prizadel drugih sedem novink. Vzrok za takšen predlog britanskega predsedstva je bila namera, da se z zmanjšanjem ne prizadenejo stare članice, kot so Italija, Grčija, Španija in Portugalska. Ker pa je Slovenija po razvitosti na ravni nekaterih od teh držav, tudi nas ta predlog ni prizadel. Šlo je torej za predlog, ki je bil usmerjen na stare članice, od njega pa smo imeli korist tudi mi. Dejansko kolateralna sreča! Lahko bi nekako rekli, da je s tem popravljen del krivic iz predpristopnih pogajanj. V takratnih pogajanjih je bila Slovenija dejansko obravnavana kot nekakšen Luksemburg med novinkami. V takratni situaciji nam je višja stopnja razvitosti objektivno škodila, tokrat pa nam je pomagala. Ob tem velja poudariti, da so bila tokratna pogajanja finančno bistveno pomembnejša. Takrat smo se pogajali o 450 milijonih evrov, sedaj pa o skoraj desetkrat višjem znesku. No, s takimi zadevami se bomo v EU še srečevali.

Bomo pogajanja o proračunu 2013 pričakali s povsem novo strukturo proračuna, Slovenija pa kot neto plačnica v proračun EU?

Struktura proračuna po letu 2013 bo zanesljivo drugačna, kot je sedaj. Kako drastična bo ta sprememba, pa bo veliko odvisno od politične volje držav članic ter političnih razmer v Evropi in po svetu nasploh. Kar zadeva možnost, da bi Slovenija že po letu 2013 postala neto plačnica v proračun EU, pa osebno za to ne vidim nobenega razloga. Poglejte danes Španijo!