Ustavno sodišče in ESČP

Dr. Ciril Ribičič, Ustavni pravnik, nekdanji ustavni sodnik

3. 8. 2012  |  Mladina 31  |  Komentar

V tem prispevku poskušam primerjati uspešnost delovanja slovenskega ustavnega sodišča in Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP). Primerjava je zahtevna, saj je ESČP najbolj uspešno mednarodno sodišče na planetu, v katerem združujejo najboljše ustvarjalne moči sodniki iz 47 držav, članic Sveta Evrope. Vendar ni bilo vedno tako. V prvih desetletjih svojega več kot šestdesetletnega delovanja so sodniki iz zahodnoevropskih držav zaman čakali, da bodo prizadeti začeli verjeti v smiselnost pritožb zoper odločitve najvišjih sodišč svojih držav. Od leta 1959 do 1998 je sodišče izdalo skupaj manj sodb, kot jih je izdalo samo leta 2001, zdaj pa je pred ESČP odprtih več kot 144.000 zadev.

Na področju varstva človekovih pravic se je v Evropi zadnjega pol stoletja marsikaj izboljšalo prav po zaslugi ESČP in ustavnih sodišč. ESČP je precej mlajša institucija od ustavnih sodišč, vendar je postopno prerasla v njihovega starejšega brata in avtoritativnega korektorja. Če ne bi bilo ESČP, bi bilo sojenje v Sloveniji še počasnejše (Lukenda), bilo bi več policijskega nasilja (Rehbock, Matko), zdravniške napake bi bile še manj preiskane (Šilih), manj dosledno bi se spoštovale odločbe US (Kurić; izbrisani), manj bi bile upoštevane pravice staršev in interesi otrok (pritožnik X in drugi), prenatrpanost v zaporih bi bila vse bolj neznosna (Mandić, Jović, Strucl) itd.

K resnim premikom na področju razvoja prava človekovih pravic so prispevali tudi profesorji, evropski in ustavni sodniki iz Slovenije, na primer Jambrek in Zupančič v zvezi s prenašanjem zamisli o ustvarjalni pravodajni funkciji sodnikov, povzeti iz angloameriške prakse, Krivic z razgaljanjem črkobralstva, Teršek s slikanjem prepada med idealno zamišljenim in doseženim na področju ustavnega sodstva, Pavčnik s poudarkom, da je interpret ustave nad besedilom, ki ga razlaga, ustavni sodniki z uveljavitvijo zamisli o ustavni demokraciji (v odločitvah o prepovedi referendumov, ki bi lahko imeli protiustavne posledice), sam pa sem poskušal v ločenih mnenjih utemeljiti pozitivni aktivizem itd. Kljub temu so odgovori na vprašanje, kako zamisel ustavne demokracije spreminja razmerja, opredeljena s klasičnim načelom delitve oblasti, še precej obotavljajoči.

ESČP je v marsikateri sodbi doseglo skrajno mejo pri ustvarjalni in razvojni razlagi konvencije, ustavno sodišče pa ima pri razlagi ustave še ogromne rezerve.

Z vidika normativnih podlag za njuno delo je ustavno sodišče veliko na boljšem kot ESČP. Sodbe slednjega so po konvenciji samo ugotovitvene, ustavno sodišče pa lahko med drugim razveljavlja neustavne zakone, odpravlja podzakonske akte, razveljavlja sodbe vrhovnega sodišča, razreši predsednika države in vlade, prepreči izvedbo referenduma in prepoveduje delovanje političnih strank. Očitno je, da je ESČP bolj pogumno, razvojno in ustvarjalno razlagalo konvencijo, kot je ustavno sodišče razlagalo ustavo. ESČP je v marsikateri sodbi doseglo skrajno mejo pri ustvarjalni in razvojni razlagi konvencije, ustavno sodišče pa ima pri razlagi ustave še ogromne rezerve.

Obe sodišči sta preobremenjeni in še nista našli pravega recepta za spopadanje s to težavo. Kljub temu je kritika ustavnega sodišča na tem področju bolj upravičena kot kritika ESČP. Evropsko sodišče obremenjujejo namreč ravno države članice, v njegovih zaostankih se zrcalijo slabosti delovanja nacionalnih sodišč, tudi ustavnih. To še posebej velja za Slovenijo, ki ni resno jemala ugotovitev Evropskega sodišča o kršitvah pravice do sojenja v razumnem roku, dokler ni bila obsojena v zadevi Lukenda zaradi sistematičnega in množičnega kršenja te pravice. Ustavno sodišče bi lahko preprečilo to klofuto, ki ima za Slovenijo hude moralne in materialne posledice. Prav zaradi te kršitve je bila Slovenija dolgo časa med prvimi desetimi državami, ki so najbolj obremenjevale ESČP in zato ni moralno legitimirana, da mu očita neučinkovitost. Slovenija se je doslej na obsodbe iz Strasbourga odzivala prizadeto in odgovorno, razen v zadevi Kurić, ki se nanaša na izbrisane.

Če primerjamo dve najpomembnejši odločitvi obeh sodišč, lahko ugotovimo skupno točko: obe skušata z enim vehementnim zamahom razrešiti več deset tisoč kloniranih primerov. ESČP je s sodbo v zadevi Broniowski določilo način poprave krivic, ki so imele izvor v spremembi meje med Poljsko in Sovjetsko zvezo med drugo svetovno vojno. Spodbudilo je poravnavo med pritožnikom in toženo državo in zahtevalo enako obravnavo kakšnih 80.000 v pravnem pogledu identičnih primerov. K rasti ugleda Evropskega sodišča niso prispevale obotavljive sodbe, s katerimi je sodišče izražalo razumevanje za kršitelje človekovih pravic in priznavalo državam široko polje proste presoje. Zaslovelo je s sodbami, v katerih je na podlagi široke razlage konvencijskih pravic in lastnih pristojnosti ukazalo popravo krivic, ki je niso znala ali uspela doseči nacionalna (ustavna) sodišča.

Slovensko ustavno sodišče se je uvrstilo med močna in vplivna evropska ustavna sodišča s soglasno sprejeto sodbo v zadevi izbrisanih, v času, ko ga je vodila dr. Dragica Wedam Lukić. Odločba iz leta 2003 je ugotovila neustaven odvzem stalnega prebivališča velikemu številu prebivalcev Slovenije in terjala takojšno vzpostavitev prejšnjega stanja. Opravilo je delo, ki ga je v primeru Broniowski opravilo šele ESČP. Toda kljub temu so izbrisani romali na ESČP, saj slovenske državne oblasti niso hotele izvršiti odločitve ustavnega sodišča. Čeprav je trajalo dolga leta, je vendarle v praksi odločba ustavnega sodišča prevladala nad samovoljo izvršilne oblasti, neodločnostjo zakonodajne oblasti, nasprotovanjem javnega mnenja in ugovori velikega dela ustavnopravne stroke. Odločba ustavnega sodišča o izbrisanih in sodba ESČP v primeru Broniowski sta značilna primera pozitivnega aktivizma, torej aktivizma v korist širšega varstva in razvoja človekovih pravic.

Takšen pristop bi bil še posebej primeren v sedanjem obdobju ekonomske krize, na primer na način, kot ga je ustavno sodišče opredelilo, ko je prepovedalo referendum o pravicah izbrisanih, ker so predlagatelji referenduma skušali doseči izključitev odškodnin izbrisanim (odločba v zadevi št. U-II-1/04): »Izključitev (razveljavitev) posameznih človekovih pravic Ustava dopušča samo v primeru vojnega ali izrednega stanja in še to le začasno (16. člen Ustave), pri čemer za nekatere pravice prepoveduje tudi to. V tretjem odstavku 15. člena Ustava o razveljaviti (izključitvi) človekovih pravic ne govori. Z zakonom jih zato (izven pogojev iz 16. člena Ustave) ni mogoče razveljaviti, pač pa jih je mogoče samo omejiti ...« S takšnim pristopom bi se lahko ustavno sodišče izvilo iz krize, za katero so značilni: (1) huda preobremenjenost, (2) propad ustavne spremembe, ki bi pooblastila ustavno sodišče, da izbira, o katerih zadevah bo meritorno odločalo, in (3) porast formalizma in črkobralske razlage ustave. Ustavni sodniki porabijo vse preveč energije in »ustvarjalnosti« za omejevanje dostopa do ustavnega sodišča, celo v primerih, ko gre za očitne in množične kršitve, ki sprožajo na tisoče sodnih sporov. Nekaj pogumne in razvojne razlage ustave najdemo bolj ali manj samo še v ločenih mnenjih posameznih ustavnih sodnikov in sodnic. Verjamem, da takšen nihaj k črkobralstvu ni končni odgovor ustavnega sodišča na izzive ekonomske krize.

Zakaj predsednik vlade ob sodbi o izbrisanih ni vzkliknil: ali bomo sami poskrbeli za popravo krivic izbrisanim ali pa bo na tem področju država izgubila suverenost?

ESČP ima subsidiarno vlogo. Njegova intervenca zoper nekatere države sploh ni potrebna, ker njihova ustavna sodišča resno jemljejo svoje mednarodne obveznosti. Tudi v slovenski ustavi je jasno zapisano, da se ratificirane mednarodne pogodbe v Sloveniji neposredno uporabljajo. Zato ni nobenega upravičenega razloga, da bi se ustavno sodišče umikalo pred kršitvami konvencijskih pravic z izgovorom, da je za to pristojno ESČP. Skrb zbuja podatek, da ima Slovenija pred Evropskim sodiščem več kot 3300 odprtih zadev. Število obsodb pred tem sodiščem je treba zmanjšati tako, da slovenska sodišča sankcionirajo kršitve konvencijskih pravic, ne pa da se takrat, ko ESČP obsodi državo, sproži pogrom proti evropskim sodnikom. Z vseh vidikov, z vidika interesa pritožnikov, z vidika učinkovitosti delovanja ESČP in z vidika varovanja ugleda države in njenih proračunskih sredstev, je pomembno, da se na konvencijske pravice ne gleda kot na nekaj tujega. Gre namreč za minimalne standarde varstva pravic, ki jih mora spoštovati vsaka članica Sveta Evrope, tudi Slovenija. Dilema, pred katero je slovenska država, je pravzaprav preprosta: ali bo ustavno sodišče zagotovilo učinkovitejše varstvo človekovih pravic, zlasti konvencijskih, ali pa bo to prisiljeno vedno znova storiti ESČP. Zakaj predsednik vlade ob sodbi Evropskega sodišča o izbrisanih ni vzkliknil: ali bomo sami poskrbeli za popravo krivic izbrisanim ali pa bo na tem področju država izgubila suverenost, kot to vzklika, ko je ogrožen sprejem kakšnega vladnega interventnega ukrepa?

Do poprave krivic še vedno prihaja počasi, prepočasi. V primeru desettisočev Poljakov, ki so bili prizadeti zaradi spremembe meja v drugi svetovni vojni, je prišla po 60 letih, za tiste, ki so jim bile kratene pravice v nekdanjih državah ljudske demokracije, po kakšnih 40 letih, za izbrisane prihaja po 20 letih. S tega vidika ni problem odločba ustavnega sodišča o Titovi cesti, temveč možnost, da bi razžaljeni in ponižani iz aktualnih spopadov z ekonomsko krizo morali čakati desetletja na to, da bo tudi njim priznano človekovo dostojanstvo, ki ne sme biti rezervirano samo za žrtve nekdanje nedemokratične ureditve. Toliko bolj, ker bi v tem primeru zaradi starosti pritožnikov šele potomci borcev NOB in žrtev vojnega nasilja dočakali popravo krivic, ki so se zgodile njihovim staršem in starim staršem. Poprava krivic bo postala učinkovitejša takrat, ko bodo sodniki rednih sodišč začeli delovati tudi kot ustavni in evropski sodniki in novi standardi varstva pravic ne bodo prihajali več samo od zgoraj iz Strasbourga in iz Plečnikove palače na Beethovnovi 10.