Rožljanje z referendumom

Referendumi so bili vedno močno politično orožje. Spomnite se tistih iz prvega leta vlade Roberta Goloba, ko je želela stranka SDS na vsak način določiti, koliko ministrstev ima lahko nova vlada, kdo bo vodil RTV Slovenija, kakšna naj bi bila dolgotrajna oskrba. Janši decembra 2022 ni uspelo, volivci so podprli vse tri vladne zakone, pri čemer je bila volilna udeležba bistveno višja kot na nedavnem referendumu o izrednih dodatkih za vrhunske umetnike.

To niso bili edini referendumi, ki jih je Janša – ta odlični politični strateg in dosmrtni voditelj stranke SDS – v zadnjih letih izgubil. Tudi vlada je aprila 2024 sklicala posvetovalne referendume, volivci so odločali o rabi konoplje, o pomoči pri prostovoljnem končanju življenja, o preferenčnem glasu na državnozborskih volitvah, z njimi pa je vlada poskušala obuditi šepajočo ji podporo. Vsi štirje referendumi so bili kljub nasprotovanju opozicije in katoliške cerkve uspešni, vendar so obljubljene zakonske spremembe zaradi politične nespretnosti vladne strani izgubljene v parlamentarnih postopkih. Sprememb volilnega sistema v tem mandatu ne bomo dočakali, največji delež krivde za to nosi Nova Slovenija, ki ni želela podpreti lastnega predloga, še vedno pa obstaja možnost za sprejetje zakona o medicinski konoplji in tistega o pomoči pri prostovoljnem končanju življenja. Zakonsko urejanje rekreativne rabe konoplje pa je, četudi so ji volivci prikimali, prestavljeno za nedoločen čas.

Janše referendumski porazi niso ustavili. Na tretjo referendumsko nedeljo je bil uspešen. Enajstega maja so volivci zavrnili pokojninske dodatke za umetnike, Janša pa je napovedal zlom koalicije, predčasne volitve in zmago zdravega razuma. Resnih političnih posledic izid referenduma ne bo imel, je pa vseeno pokazal, da je stranka SDS na volitve trenutno sposobna pripeljati več ljudi kot vladna stran. Pokazal je tudi, da referendumi niso izražanje ljudske volje, korektiv strankarske demokracije, pač pa gre za politični boj, ki z vsebino referendumskega vprašanja ni povezan.

Pokojninska reforma

Natančno tako je treba razumeti tudi politično igro nekaterih sindikatov, ki nasprotujejo predlagani pokojninski reformi. Predlog reforme, ki so jo pripravili na ministrstvu za delo, bo brez dvoma povzročil, da bodo ljudje delali dlje kot zdaj, a družba se stara, v povprečju pa ljudje začnejo delati kasneje. Predlagana pokojninska reforma je v resnici prijaznejša do delavcev, kakor bi lahko bila. Danski parlament je te dni sprejel zakon, ki določa, da se bo do leta 2040 upokojitvena starost zvišala na 70 let. Po predlagani novi pokojninski zakonodaji naj bi se pri nas do leta 2035 pri polni pokojninski dobi 40 let zvišala »zgolj« na 62 let.

Če pustimo ob strani podrobnosti o različnih pogledih na usklajevanje pokojnin z inflacijo, podrobnosti o rasti odmernega odstotka in daljšanju referenčnega obdobja, je bistveno vprašanje, ali je referendum o pokojninski zakonodaji sploh mogoč. V Sloveniji sta se leta 2013 spremenili ustavna in zakonodajna ureditev referendumov. Referendum lahko zdaj predlagajo le volivci, prej so ga lahko tudi poslanci. Določene so bile ustavne omejitve, o katerih temah referendum ne sme biti razpisan, prej teh omejitev v ustavi ni bilo. Po novem je bil vzpostavljen tudi zavrnitveni kvorum, katerega namen je »dvig praga legitimnosti na referendumu sprejete odločitve«, v strokovni literaturi pa mu radi rečejo »ljudski veto«; nekoč tega minimalnega števila volivcev, ki morajo zavrniti zakon, nismo poznali. Po novem prav tako poznamo le dve vrsti referendumov, posvetovalnega in zakonodajnega (tudi lokalnega). Posvetovalnega razpiše državni zbor, zakonodajnega zahteva najmanj 40 tisoč volivcev. Nekoč je bilo različic referendumov več.

Je vplačevanje sredstev v obvezno pokojninsko zavarovanje obvezna dajatev, o kateri se ne sme odločati na referendumu? Je to obveza zaposlenih, ki izvira iz prav tako ustavno določene pravice do pokojnine?

Kako so te ustavne določbe povezane s pokojninsko zakonodajo? Ker ljudske pobude, zbiranja 40 tisoč glasov za posvetovalne referendume, v Sloveniji ne poznamo, sindikalisti in druge civilnodružbene skupine, ki napovedujejo referendum, odločitev o tem naj bi sprejeli do konca meseca, posvetovalnega referenduma ne morejo zahtevati. Razpiše ga lahko parlament, če bi ga seveda podprla večina poslancev. Ker pa je nova pokojninska zakonodaja politični projekt vladajoče strani, se kaj takšnega pri zdajšnjih razmerjih v parlamentu ne bo zgodilo. Nasprotniki pokojninske reforme lahko torej zahtevajo samo zakonodajni referendum, postopek zbiranja podpisov bi se v tem primeru začel po sprejetju nove zakonodaje, kar se bo najverjetneje zgodilo jeseni. A 40 tisoč glasov je tudi za uporne sindikate – večina sindikatov podpira predlagano reformo – velik zalogaj. Seveda le, če se jim ne bo pridružila kakšna velika in dobro organizirana opozicijska politična stranka, ki bi v imenu zdravega razuma in svete preproščine rušila že dogovorjeno pokojninsko reformo.

Obvezna dajatev?

In tukaj, pri razpisu referenduma, se ustavne dileme šele začno. Postavlja se vprašanje, ali je referendum o pokojninski reformi ustavno dopusten. Spremenjena ustava namreč prepoveduje referendume o »davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna«. Je vplačevanje sredstev v obvezno pokojninsko zavarovanje obvezna dajatev? Je to obveza zaposlenih, ki izvira iz prav tako ustavno določene pravice do pokojnine?

Ustavni pravnik Igor Kaučič v Komentarju ustave Republike Slovenije svari pred preširokim dojemanjem določila o omejevanju pravice do referenduma. Po njegovem mnenju bi »široka izključitev zakonov, ki bi lahko neposredno ali posredno vplivali na javnofinančne odhodke, v praksi pomenila prepoved referenduma za večino zakonov«. Zato Kaučič pričakuje, »da referendum o zakonih, ki celovito urejajo posamezno področje, vsebujejo pa tudi določbo o posamezni obvezni dajatvi, praviloma ne bo prepovedan«.

Njegove utemeljitve so smiselne in prepričljive, a vendar je pokojninska reforma bistveno več kot le zakonska določba o dajatvah. Država tako vsako leto iz proračuna krije razliko med prihodki in odhodki Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zanjo naj bi letos neposredno namenila 1,1 milijarde evrov in še dodatne pol milijarde za te ali one dodatke, določene z zakoni. Vplačila so odvisna od stopnje brezposelnosti in seveda tudi od staranja prebivalstva. Če pokojninska reforma ne bo sprejeta, naj bi proračunska sredstva za pokojnine rasla, rasel pa bo tudi delež BDP, ki ga bo Slovenija namenjala za pokojnine. Zdaj zanje nameni približno 10 odstotkov BDP, če pa bi ta delež zrasel na 11,5 odstotka ali celo več, o tem govorijo projekcije, bi za pokojnine namenjala milijardo evrov več na leto. S prevelikimi proračunskimi vplačili v pokojninsko blagajno bi lahko bile ogrožene druge ustavne pravice.

Ustavno sodišče je leta 2011 že odločalo o dopustnosti referenduma o pokojninski reformi. Takrat so referendum o pokojninski reformi, ki jo je pripravila vlada Boruta Pahorja, zahtevali pri Zvezi svobodnih sindikatov Slovenije, kjer zdaj reformo, ker ima drugačno vsebino kot takrat, podpirajo. Ustavni sodniki so leta 2011 referendum dopustili, saj državnemu zboru in vladi ni uspelo z utemeljitvijo, da so spremembe pokojninskega sistema nujne iz makroekonomskih, javnofinančnih in demografskih razlogov. Te utemeljitve naj ne bi bile »ustavnopravno merljive«, zato jih »ustavno sodišče pri svoji presoji ni presojalo in tudi ne sme ocenjevati njihove utemeljenosti«. Isto ustavno sodišče leto kasneje ni dopustilo izvedbe referendumov o zakonu o Slovenskem državnem holdingu in o ukrepih za krepitev stabilnosti bank. Med drugim bi padec teh dveh zakonov, tako je presodilo, utegnil ogroziti »javnofinančno vzdržnost države«, s čimer bi bile lahko ogrožene ustavne vrednote. Krizno ustavno pravo ima očitno drugačne vatle kot nekrizno.

Vse to se je dogajalo pred več kot ducatom let, vmes se je spremenila ustava, spremenila se je sestava ustavnega sodišča. Saša Zagorc je redni profesor na katedri za ustavno pravo na ljubljanski pravni fakulteti. Ob vprašanju novega referenduma o pokojninski zakonodaji seveda najprej poudari, da je bila leta 2011 »ureditev dopustnih ukrepov omejevanja referendumskega odločanja znatno drugačna kot danes. V drugih državah obstajajo, glede na njihove ustavne tradicije in ureditve, primeri, ko je bilo referendumsko odločanje o pokojninskih reformah dovoljeno in tudi nedovoljeno. V Evropi ni skupnega standarda, ki bi vsebinsko enotno opredeljeval področja, izvzeta iz referendumskega odločanja.« Zagorc se ne opredeljuje glede tega, ali je zdajšnja ustavna ureditev smotrna, morda boljša ali slabša od prejšnje, govori le o tem, kako jo je treba razlagati. »Eno od vprašanj pred ustavnim sodiščem bi lahko bilo, ali pojem ’druge obvezne dajatve’ obsega tudi prispevke za obvezna zavarovanja na področju socialne varnosti. Iz prakse ustavnega sodišča izhaja, da je treba izpolnjevanje pogojev za omejitev referenduma ugotavljati z vsebinskega vidika in ustavnopravno avtonomno, to pomeni, da ustavno sodišče ni vezano na pojmovne opredelitve zakonodajalca.« Pojem »dajatev«, ki ga ustava uporablja v več členih, nima vselej enakega pomena, izjeme, še zlasti tiste, katerih posledica je omejitev referendumskega odločanja, pa je treba razlagati ozko. »Ustavno sodišče bo torej moralo ugotoviti, ali obstajajo prepričljivi razlogi, da obvezni prispevki za socialno varnost ne spadajo med druge obvezne dajatve. Po obstoječi sodni praksi ustavnega sodišča za obstoj neke javne dajatve namreč ni nujno (kot pri davkih), da nima neposredne zveze med dajatvijo in povračilom.« Zagorc hkrati težko reče, kakšno težo bi pri končni odločitvi imela okoliščina, da je reforma obveznih prispevkov za pokojninsko blagajno del velikega svežnja zakonodajnih sprememb na področju socialnih zavarovanj.

Kaj pa utemeljitve o pomembnih javnopravnih posledicah, ki jih leta 2011 ustavno sodišče ni želelo presojati? »Ta argument bi lahko imel vlogo le, če ustavno sodišče iz nekega razloga presodi, da novela zakona, s katero se uzakonja referendumska reforma, ne spada med zakone, ki urejajo druge obvezne dajatve, ter da lahko državi zbor omeji razpis zakonodajnega referenduma še iz drugih prepričljivih razlogov, ki niso našteti v drugem odstavku 90. člena ustave.«

S prevelikimi proračunskimi vplačili v pokojninsko blagajno bi lahko bile ogrožene druge ustavne pravice.

Referendume je ustavno sodišče prepovedovalo, še preden se je pojavil ta razvpiti 90. člen, a ker ustava tega takrat še ni natančneje določila, je to delalo bolj ko ne arbitrarno, odvisno od sestave in političnega trenutka. Daljnega leta 1995 je denimo preprečilo referendum o odvzemu državljanstva, pridobljenega na podlagi osamosvojitvene obljube, leta 1997 ni dovolilo izvedbe referenduma o denacionalizaciji, o »vračanju zemlje, gozdov in druge lastnine fevdalnega izvora«, leta 2004 pa je zavrnilo razpis referenduma o postavitvi ljubljanske džamije. Ustavnih sodnikov in sodnic ne bomo le hvalili, v dolgi zgodovini referendumskih pobud so dopustili tudi referendume, ki so neposredno kršili človekove pravice. Devetdeseti člen ustave, kot je zapisal že omenjeni ustavni pravnik Igor Kaučič, ustavnemu sodišču ne »preprečuje, da bi presojalo in zavrnilo razpis referenduma v nekaterih drugih primerih«.

Če povzamemo – bistveno je torej vprašanje, kaj so obvezne dajatve in ali so med njimi tudi vplačila v pokojninsko blagajno. Še več, je obvezna dajatev tudi RTV-prispevek, ki omogoča svobodo izražanja z javnim obveščanjem? Je obvezna dajatev tudi prihajajoči prispevek o dolgotrajni oskrbi kot eni od pravic socialne varnosti? Ustavno sodišče široke prakse glede obveznih dajatev in omejevanja referenduma še nima, prosto po Kaučiču bo moralo ločiti resno dajatev, ki konstituira finančni položaj države, od neznatne. Pobudniki referenduma o pokojninski zakonodaji sicer kritizirajo natančno tista zakonska določila, ki imajo največji finančni učinek.

»Na polno«

A kot že zapisano, preden se bo do vprašanja o referendumu o pokojninski zakonodaji opredelilo ustavno sodišče, se mora zgoditi dvoje. Najprej mora biti zakonodaja dokončno sprejeta v parlamentu, potem pa mora nekdo zbrati dovolj podpisov za razpis zakonodajnega referenduma. »Delavska koalicija« pri razpisu referenduma za zdaj še vztraja. Jaša Jenull iz Glasa ljudstva, ki se je pridružil kritikom predlagane pokojninske reforme, pravi, da se glede morebitnega referenduma še niso odločili. »Zelo si želim, da bi vlada pokazala izračune, podatke, projekcije, da bo postalo jasno, ali je pokojninska reforma res prijaznejša do delavcev, kot trdi, ali pa gre za floskule brez pravih dejstev. Ne želim si spet nekega referenduma, kakršen je bil ta o dodatkih za umetnike, kjer so bili volivci zavedeni, kjer je bilo veliko populizma. Poteza je na strani vlade, mi pa bomo v izhodišču vedno zagovarjali socialne in delavcem naklonjene politike.«

Naivno bi bilo, če bi se vladna stran zanašala na to, da bo ustavno sodišče referendum morebiti prepovedalo, naivno bi bilo, če bi svoje upe prelagali na pleča ustavnih sodnikov in sodnic. Morda pa so se v vladi iz zadnjega referendumskega poraza naučili, da so v politiki prepričljivejši tisti, ki nastopajo in jasno predstavljajo utemeljitve in dejstva. Tisti, ki so tiho in le kažejo na drugo stran, so hitro poraženi.

Vlada Roberta Goloba je na oblasti že več kot tri leta, dokončno sprejemanje pokojninske reforme pa bo potekalo v predvolilnem času.