Kompromis, a kakšen?

Julija sprejeti novi zakon o visokem šolstvu (ZViS-1) je nadomestil prejšnjega, ki je bil od sprejetja leta 1993 mnogokrat noveliran. Zadnja različica neuradno prečiščenega besedila je imela številko kar 31. Ta lepljenka posegov, pa tudi razvojne usmeritve iz prejšnjega (2011–2020) in veljavnega (2021– 2030) desetletnega nacionalnega programa visokega šolstva so klicali po pripravi novega zakona. Tega se je lotila vrsta ministrov, pristojnih za visoko šolstvo, a zaradi različnih vzrokov jim ni uspelo. Nekateri so trčili ob stalne fronte spora, kot so jezik poučevanja, interesi zasebnih zavodov, pedagoški normativi in formula proračunskega financiranja. Zaradi nepripravljenosti na sklepanje kompromisov ali na popuščanje so se zapletli v dolge polemike in jim je nazadnje zmanjkalo časa. Drugim je časa zmanjkalo, ker njihova vlada ni končala mandata. Kakšnega je odnesla tudi njegova lastna afera.

Minister Papič je prvi v tej dolgi vrsti ministrov, ki mu je ZViS-1 uspelo pripeljati do konca. Tako je zato, ker je na vseh tradicionalnih točkah spora popustil deležnikom in se izognil politizaciji v javnosti in parlamentu. Ključna vsebina ZViS-1, zaradi katere je sploh vstopil v politiko, je izboljšana formula rasti in ciljnega obsega proračunskega financiranja. Potem ko mu je to uspelo izpogajati znotraj vlade, je v začetku leta zaprl vse potencialne fronte z deležniki. Zakon je bil gladko sprejet, ker je kompromisen. Kompromisi so bili doseženi z vodstvi javnih univerz, varuhi javne rabe slovenščine, sindikati, študentsko organizacijo in tudi zasebnimi visokošolskimi zavodi.

Nekateri zasebni zavodi in združenja so sicer med državnozborsko obravnavo govorili o neustavnosti in referendumu, ker je ZViS-1 odpravil dosedanji plačljivi izredni študij. Ta lobistična akcija je odvrnila pozornost od veliko pomembnejših določb ZViS-1. Ta je na eni strani razveljavil stare koncesije, podeljene za nedoločen čas, ki so jih uživali tudi zasebni zavodi, ki že dolgo ne izpolnjujejo več pogojev, pod katerimi so jim bile koncesije podeljene. Hkrati pa zakon določa tako ohlapne pogoje za novo podelitev koncesije in tako dolgo prehodno obdobje, da imajo zasebniki več naslednjih vladnih mandatov časa, da dočakajo naklonjeno vlado, ki bo dobrohotno brala določbe o pogojih in jim ponovno podelila koncesijo in s tem javno financiranje.

Kakšen je bil zgodovinski razvoj zasebnega visokega šolstva v Sloveniji?

Prvi ZViS iz leta 1993 je določil, da se visokošolska dejavnost izvaja prek nepridobitne statusne oblike zavoda. To takrat ni bila povsem samoumevna in trivialna odločitev. V socializmu so bile vse pravne osebe pretežno ali v celoti usmerjene v produkcijo uporabne vrednosti in ne dobička. V tranziciji pa je država določila, katere dejavnosti in njihovi nosilci bodo ostali nepridobitni in kateri naj postanejo pridobitni. Za visoko šolstvo je določila nepridobitni status in zato izvajanje prek zavodov. Pri tiskanih medijih in založbah se je odločila, da jih preoblikuje v podjetja, in to je vodilo v povsem drugačen razvoj tega segmenta kulturne produkcije, čeprav jo še vedno dojemamo kot temelj demokracije in nacionalne identitete, se pravi, v javnem interesu.

Občasno slišim tarnanje, da naj bi bil neoliberalizem prišel od nekod in ugrabil univerze in druge javne sisteme. V resnici je prišel s samih univerz.

Določba, da visoko šolstvo izvajajo samo zavodi, je implicirala, da gre za javno službo. Toda zakon je takrat njeno opredelitev delegiral nacionalnemu programu visokega šolstva, na ravni zakona pa jo je opredelila šele novela ZViS-M, sprejeta septembra 2023, torej 30 let po sprejetju prvotnega ZViS in 12 let po tem, ko je to zahtevalo ustavno sodišče. Zamuda je posledica tega, da je pravna praznina marsikomu, z javnimi univerzami na čelu, ustrezala za ribarjenje v kalnem. Ker ni bilo določeno, kaj je javna služba, tudi ni moglo biti jasne razmejitve med javno službo in tržno dejavnostjo in torej med proračunsko financiranim rednim študijem in plačljivim izrednim študijem. Nekatere fakultete in njihovi zaposleni so v preteklih desetletjih obilno služili z izrednim študijem, pri čemer so ga včasih izvajali kar skupaj z rednim, kar je pomenilo dvojni prihodek in enojni strošek. Skopa in nejasna zakonska ureditev je omogočala dodatne zaslužke, to stanje pa je pomenilo strateško tveganje za univerze. Ustava namreč od vseh javnih dejavnosti samo za visoko šolstvo zagotavlja zakonsko ureditev javnega financiranja. In ustava od vseh izvajalcev javnih služb samo javnim univerzam zagotavlja avtonomijo oziroma nevmešavanje politike v izbiro vodstva, zaposlovanje in vsebino poučevanja in raziskovanja. Razlog za ta ustavni privilegij je poseben družbeni pomen visokošolske javne službe – ki pa je zakon do predlani sploh ni opredeljeval.

Vrnimo se k izvorom zasebništva v slovenskem visokem šolstvu. Izvorni ZViS je leta 1993, kot rečeno, določil, da lahko visokošolsko dejavnost izvajajo samo zavodi, hkrati pa tudi, da te lahko ustanovijo bodisi država bodisi fizične ali zasebne pravne osebe. Določil je tudi možnost podeljevanja koncesij za izvajanje študijskih programov kot javne službe. Določitev pogojev in meril za podelitev koncesije je ZViS delegiral razpisu, se pravi, ad hoc odločitvam vlade. Seme vstopa zasebnih zavodov v visokošolski prostor je bilo zasejano že takrat. Za nadzor nad kakovostjo izvajanja študijskih programov je prvotni ZViS pooblastil svet za visoko šolstvo. Tega je imenovala vlada, večino članov so predlagali ali delegirali visokošolski zavodi. Zakon torej ni določil pogojev in meril za nastop novih izvajalcev v visokošolskem prostoru in za njihovo javno financiranje, temveč je odločanje o teh vprašanjih prepustil vladi in tedanjima javnima univerzama.

Novi igralci so se pojavili že kmalu. Prva zasebna fakulteta je bila ustanovljena na področju humanistike in iz akademskih motivov, nadaljnje pa večinoma na področju aplikativnega družboslovja. Sočasno so ustanovili ali privatizirali več že delujočih inštitutov, ki so bili dotlej del družboslovnih fakultet. Začetni vložki so v družboslovju pač bistveno nižji kot v naravoslovju in na tehniki, kjer bi bilo treba tvegati in vložiti lastne milijone v nakup laboratorijske opreme. Zasebni zavodi ključnih kadrov niso pripeljali od drugod, temveč je šlo za profesorje z javnih univerz, ki so si poleg zaposlitve na javni univerzi omislili še zasebne zavode z enako, torej konkurenčno dejavnostjo. Pedagoško, raziskovalno in strokovno tržno delovanje teh zasebnih fakultet in inštitutov praviloma ni bilo vrhunsko in usmerjeno v temeljno znanost, pač pa je šlo za privatizacijo aplikativne smetane. Cilj ustanoviteljev so bili dodatni zaslužki ob majhnem tveganju, tudi na račun speljevanja potencialnih študentov in projektov matičnemu delodajalcu, pri čemer pa se zaposlitvi pri njem niso odpovedali. Univerza bi morala kot vsak delodajalec uveljavljati konkurenčno klavzulo, a je bila pri tem popustljiva, ker so imeli ustanovitelji zasebnih zavodov institucionalno moč znotraj univerze in članic.

Občasno slišim tarnanje, da naj bi bil neoliberalizem prišel od nekod in ugrabil univerze in druge javne sisteme. V resnici je prišel s samih univerz, ki že v času ustanavljanja zasebnih by-passov niso bile dovolj odporne, da bi to ravnanje omejile s strogimi pogoji kot delodajalke in kot oblikovalke visokošolske politike v svetu za visoko šolstvo. Morda so računale tudi na neoliberalno zdravilo trga, ki bo že pokazal, iz katerih institucij prihajajo dobri in iz katerih slabi diplomanti. Pionirji divje privatizacije v podjetniškem sektorju so bili na prehodu iz osemdesetih let v devetdeseta po nazorskem profilu oportunisti. Izkoristili so priložnost, da se okoristijo, in se pri tem seveda niso spraševali o družbenih učinkih in oškodovanju javnega interesa ali drugih deležnikov podjetja. Z univerzitetnimi profesorji družboslovja, ki so orali ledino divje privatizacije javnih služb, ni bilo dosti drugače. Verjetno so tudi tisti, ki so sklenili zavezništvo z desnico, da bi imeli politično pokritje za svoje partikularne interese, prej oportunisti kakor zagrizeni desničarji. O tem, da bi morali od profesorjev družboslovja pričakovati refleksijo širših družbenih in tudi akademskih učinkov privatizacije javnih služb, ne bi preveč razpredal. Ideološka konjunktura je bila od devetdesetih let naklonjena uveljavljanju zasebnih interesov na račun javnega, akademsko družboslovje pa je pomembno prispevalo k njeni legitimaciji.

Kmalu se je pokazalo, da produkcija zasebnih fakultet in inštitutov ni enako kakovostna kot produkcija javnih. Vpisovali so slabše študente, pedagoški proces je bil improviziran, izpiti so včasih mejili že na korupcijo. Delodajalci so začeli prepoznavati, da so diplome z nekaterih šol vredne manj. Postalo je jasno, da je treba vpeljati nov, neodvisen sistem zagotavljanja kakovosti, kajti svet za visoko šolstvo očitno ni opravil svoje vloge regulatorja, vlade pa so preveč lahkotno in po klientelističnih načelih podeljevale koncesije, s čimer so trajno priklopile zasebne fakultete sumljive kakovosti na proračunski denarni tok.

Zato je država leta 2010 ustanovila neodvisno Nacionalno agencijo RS za kakovost v visokem šolstvu (NAKVIS). Njeno ustanovitev je predvidela že novela ZViS leta 2004, a Janševa vlada, ki je nastopila takoj zatem, ni izpeljala ustanovitve, pač pa je, nasprotno, podelila kopico dodatnih koncesij svojim političnim simpatizerjem. Skušali so vzpostaviti nekakšno desno zasebno visoko šolstvo. To naj bi proizvajalo kadre, ki bi jih desna vlada zaposlovala v državni upravi in jo tako osvojila od znotraj. Po tej izkušnji je naslednja, liberalna vlada s šestletno zamudo vendarle ustanovila NAKVIS.

Podoben razvoj je potekal tudi drugod v vzhodni Evropi. Najprej je nastopila stihija ustanavljanja zasebnih visokošolskih ustanov. Kosovo je imelo v nekem trenutku več kot 40 institucij, ki so se ovenčale z imenom »univerza«, pa čeprav so imele nekatere med njimi sedež v nadstropju poslovne stavbe brez hišne številke v kakšni zakotni ulici v predmestju. Da bi države naredile red in ločile zrnje od plev, so ustanovile neodvisne akreditacijske agencije, te pa so se morale akreditirati pri Evropski zvezi za zagotavljanje kakovosti v visokem šolstvu (ENQA).

Toda slovenski NAKVIS ni bil zares uspešen pri izvajanju selekcije med visokošolskimi zavodi. Kadar je zavrnil akreditacijo zavoda ali študijskega programa s prešibkim sistemom kakovosti, je vlagateljem vedno uspelo spodbiti odločitev na sodišču, če so le najeli dovolj dobre ali ugledne pravnike. Ali če so bili taki pravniki preprosto med ustanovitelji ali nosilci funkcij zavoda. Zasebnim univerzam je bil status univerze priznan na sodišču, ne pred organi NAKVIS. Agencija je zato začela lobirati za sprejetje posebnega zakona, ki bi njene postopke izvzel iz pristojnosti zakona o upravnem postopku, misleč, da pritožbe na sodišče tako ne bodo več mogoče. Toda pravne analize so pokazale, da ta pravna pot ne bi onemogočila sprožanja sodnih sporov. Tako smo se znašli v položaju, kjer vsi vedo, kateri zasebni zavodi delajo slabo, NAKVIS jih ni mogel spraviti ob akreditacijo, vladno koncesijo pa so imeli podeljeno za nedoločen čas brez možnosti prekinitve, če koncesionar ne izpolnjuje več pogojev (npr. števila vpisanih brucev), pod katerimi in zaradi katerih je dobil koncesijo.

Zato so zastopniki kakovostnega javnega visokega šolstva začeli snovati novo pot izvedbe selekcije med dobrimi in slabimi zasebnimi zavodi. Zamisel je bila, da se koncesije z novim ZViS resetirajo. To pomeni, da se po zakonu razveljavijo vse veljavne koncesije in se podelijo na novo na podlagi novih, strožjih meril. Prvi je tak zakon zasnoval minister Jernej Pikalo leta 2014. Poseg v veljavne koncesije je bil v njem zasnovan še sramežljivo in previdno, predvidena je bila evalvacija na podlagi novih meril. Zavezništvo zasebnih zavodov in parlamentarne desnice je socialdemokratskega ministra obtoževalo, da je pripravil etatistično reformo visokega šolstva. Pikalu je zmanjkalo časa za uskladitev in sprejetje novega ZViS. Zapletel se je na preveč interesnih frontah, pa tudi vlada Alenke Bratušek je kmalu padla. Naslednjič je Pikalo poskusil čez pet let, v Šarčevi vladi. Tokrat je bil načrt odločnejši: novi ZViS bi razveljavil veljavne koncesije, na novo bi jih podeljevali po novih merilih. Fronta z zasebniki in desnico je bila enaka, ministru pa je spet zmanjkalo časa, ker ga je presenetil premierov odstop.

Ta Pikalov koncept je nato prevzel minister Papič. Julija letos sprejeti zakon je resetiral koncesije in ustvaril priložnost, da se ponovno podelijo samo tistim, ki so dovolj kakovostni in ponujajo nekaj, česar javne univerze ne. Vendar se zdi, da je ta priložnost hkrati že zamujena. Pogoji in merila za podelitev koncesij so opredeljeni tako splošno in ohlapno, da bo konkretizacija prepuščena ministrstvu, ko bo pripravljalo razpis za podelitev koncesij. Prehodno obdobje pa je zadosti dolgo, da bodo imeli politično povezani zasebniki dovolj časa, da bodisi dočakajo naklonjeno vlado bodisi zlobirajo podaljšanje prehodnega obdobja z novelo ZViS-1.

Pedagoško, raziskovalno in strokovno tržno delovanje teh zasebnih fakultet in inštitutov praviloma ni bilo vrhunsko in usmerjeno v temeljno znanost, pač pa je šlo za privatizacijo aplikativne smetane.

Minister je sestavil široko deležniško skupino za usklajevanje ZViS-1, zavedajoč se, na katerih točkah spora so si z novim zakonom polomili zobe predhodniki. Njegov glavni cilj je bil visokemu šolstvu zagotoviti jasnejšo perspektivo proračunskega financiranja, ki ne bo kot doslej pokrivalo le sprotnih stroškov in omogočalo preživetja, temveč bo zagotovilo tudi razvoj institucij. Za dosego tega cilja je sklenil vrsto kompromisov na vseh točkah, ki so bile interesno strateškega pomena za posamezne deležnike. Med njimi tudi z zasebnimi zavodi.

V delovni skupini za usklajevanje novega ZViS, v kateri sem do poletja 2023 sodeloval kot predstavnik Visokošolskega sindikata, sem predlagal, naj ZViS-1, če resno misli z resetiranjem koncesij, podeljevanje pogojuje tudi z urejenimi delovnopravnimi razmerji in spoštovanjem pedagoških normativov. S tem bi odpadli tisti improvizirani zasebni zavodi, ki se poslovno držijo nad vodo samo na račun prekarnega dela, saj to pač ne more biti kakovostno. Predlog je naletel na gluha ušesa pri ministrstvu in tudi pri rektorjih javnih univerz. Pri ministrstvu zaradi politične kalkulacije, saj si ni hotelo nakopati na glavo resnega spora s parlamentarno opozicijo. Pri rektorjih pa verjetno deloma zaradi strateške pasivnosti ali celo dezorientiranosti, deloma pa zato, ker imajo tudi sami težave s spoštovanjem delovnopravnih norm in pedagoških normativov. Na ravni izvajanja, pa tudi intimnega sprejemanja. V času finančne krize pred desetletjem in pol so tudi javne univerze ravno tu ustvarile mehanizme varčevanja, sedanje trobente oboroževanja pa ponovno, na zalogo, obujajo duha varčevanja in že videni arzenal nezakonitih varčevalnih ukrepov v visokem šolstvu.

V delovni skupini sem prav tako neuspešno predlagal, naj novi zakon določi neenake uteži glasov v rektorski konferenci, v kateri se zasebne univerze bližajo večini. Ministrstvo se je tudi tu hotelo izogniti politizaciji, za čuda pa niti rektorji javnih univerz niso pograbili te zamisli. Zdi se mi, da zato, ker računajo, da se v akademski skupnosti in na trgu dela pač ve, kdo je dober in koliko kdo šteje. Toda rektorska konferenca vendarle ni le debatni klub, kjer imajo besede različno težo, temveč ima tudi formalne kadrovske pristojnosti pri sestavi teles in agencij, ki oblikujejo visokošolsko in znanstvenoraziskovalno politiko.

V končnici sprejemanja ZViS-1 je bil datum prenehanja doslej podeljenih koncesij podaljšan še za pet let in prestavljen na konec prihodnjega desetletja. Ta podaljšani odlog se je pojavil v predlogu zakona, ko je bila Golobova vlada že oslabljena in ko je po izgubljenem referendumu o izjemnih pokojninah za vrhunske umetnike videti, da se panično boji morebitnih novih referendumov. Čas, do katerega je trenutno raztegnjeno prehodno obdobje, je za marsikaterega ustanovitelja zasebnega visokošolskega zavoda tako oddaljen, da se velja spomniti znamenite Keynesove pripombe o edini človeški gotovosti na dolgi rok.

* Visokošolski učitelj sociologije na Filozofski fakulteti Univerze v Ljubljani in predsednik Visokošolskega sindikata na Univerzi v Ljubljani. Kot predstavnik sindikata je v začetnem obdobju – do poletja 2023 – sodeloval v delovni skupini za usklajevanje novega ZViS.