Šutarjev zakon / Hoja po robu ustavnosti

Vlada je dva dni po nesrečni smrti Aleša Šutarja, ki naj bi umrl zaradi napada enega izmed pripadnikov romske skupnosti, v Novem mestu napovedala represivne ukrepe za reševanje vprašanj, povezanih z romsko manjšino. Teden dni kasneje je vlada z ukrepi prišla pred poslance. Med njimi je tudi nekaj takih, ki bi lahko bili sporni z vidika veljavnega pravnega sistema oziroma vprašljivi z vidika skladnosti z ustavo in evropsko konvencijo o človekovih pravicah.

Vlada je pripravila dober ducat ukrepov v štirih različnih sklopih oziroma področjih – »učinkovito zagotavljanje varnosti, pravosodje, odvzem nezakonito pridobljenega premoženja, namenska sredstva za romsko skupnost in socialno varstvo«. Ne glede na njihovo smiselnost ali primernost večina ukrepov gotovo spada v široko polje proste presoje zakonodajalca, nekaj pa tudi gotovo ne. Premier je bil v Novem mestu odločen: »Ukinili bomo otroški dodatek za vse mladoletnice.« To bi pomenilo očitno diskriminacijo, saj bi bile mladoletne mame diskriminirane v primerjavi s polnoletnimi, in na prvi pogled najbolj očitno protiustaven ukrep, ki skoraj zagotovo ne bi zdržal presoje pred ustavnim sodiščem, ne glede na njegovo sestavo. Vsako leto v Sloveniji sicer zabeležimo okoli 15 takih nosečnosti (pri čemer so bile lani le tri mame mlajše od 15 let) in številka se zmanjšuje. Gre torej za težavo manjšega obsega, ki jo je gotovo mogoče reševati brez ustavno vprašljivih ukrepov in poslabšanja že tako slabega gmotnega in socialnega položaja teh mladih mam. Verjetno se je tudi zato vlada temu ukrepu odrekla in se odločila za zgolj dodatno varovalko, po kateri bodo v primeru, ko gre za mladoletne mame, s sredstvi razpolagali centri za socialno delo, tako da bodo sredstva v obliki denarja ali dobrin v kar največji meri porabljena za otroka.

Vlada je prisluhnila tudi drugim opozorilom o protiustavnih elementih sprva napovedanih ukrepov, a nekateri pomisleki ostajajo. V kategorijo vprašljive ustavnosti tako na primer spada »učinkovita ureditev vstopa policistov v tuje stanovanje in druge prostore«, ki predvideva, da generalni direktor policije neko območje razglasi za varnostno tvegano, s čimer naj bi policisti dobili zakonsko pooblastilo, da na tistem območju brez odredb sodišča po lastni presoji vstopajo v zasebne prostore, kadar menijo, da je to potrebno. Ta ukrep bo težko prestal presojo na ustavnem sodišču, ne glede na to, kako prefinjeno je uzakonjen. Ustava – sicer večinoma splošen akt, ki podrobne ureditve poglavitnih načel prepušča zakonodajalcu – izjemoma vsebuje tudi neposredne, tako imenovane kogentne norme. In glede pravice do nedotakljivosti stanovanja, ki je zapisana v 36. členu, je že tako.

Ta določa, da je »stanovanje nedotakljivo« in da lahko policisti proti volji stanovalca v stanovanje ali druge prostore vstopijo »le z odredbo sodišča«. Sicer je določena tudi izjema, ki posledično tudi že velja več kot trideset let, in sicer da lahko policija izjemoma brez odredbe sodišča vstopi, če je »neogibno potrebno, da lahko neposredno prime storilca kaznivega dejanja ali da se zavarujejo ljudje in premoženje«. Seveda pa sodišča to izjemo presojajo zelo strogo, saj je, kot rečeno, po ustavi stanovanje nedotakljivo. Policija naj bi to pooblastilo uporabljala predvsem, kadar bodo po zasebnih prostorih iskali (neprijavljeno) orožje, ne bi pa smela opraviti hišne preiskave. To bi, če bi se to na kraju samem izkazalo za potrebno, potem lahko opravila le z odredbo. A takšna praksa pogosto spada med šolske primere, kako nedovoljeno obiti veljavno prakso. Policija bo namreč bistveni poseg opravila brez sodne odredbe, ta pa bo potem namenjena predvsem naknadnemu zakonskemu pokritju ustavno spornega ravnanja.

Vlada predlaga, da bi presojo o vstopu policistov v zasebne prostore prepustili generalnemu direktorju policije in policistom na terenu. Si tega res želimo?

Ta ukrep ni sporen zgolj z vidika ustave, temveč tudi simbolno. Z uzakonitvijo pooblastila policiji, da vstopa v tuje prostore po lastni presoji brez odredbe sodišča, bi se namreč vrnili v neki drug čas – v prejšnji politični sistem. O problemu hišne preiskave brez odredbe sodišča je na primer leta 2005 v Reviji za kriminalistiko in kriminologijo pisal dr. Miroslav Žaberl s Fakultete za varnostne vede. Opisuje razmere pred uveljavitvijo sedanjega sistema in kot dejanski problem tistega časa poudarja »nezakonito izvajane hišne preiskave«, saj je policija »še pred desetletjem prek 90 odstotkov hišnih preiskav opravila neposredno na podlagi zakonskega pooblastila za izvedbo hišne preiskave brez odredbe, pomeni brez predhodnega dovoljenja oziroma soglasja sodišča. Danes je situacija ravno obratna …« Danes veljavni sistem, ko mora policija izdatno utemeljiti potrebo za vstop v tuje prostore, da dobi dovoljenje sodišča, nikakor ni popoln. Da bi to presojo prepustili generalnemu direktorju policije in policistom na terenu? Raje ne. Demokratično gledano je bila to namreč gotovo ena izmed hib prejšnjega sistema.

Policija naj bi v tem sklopu dobila tudi pooblastilo za obširnejše racije ter tudi pooblastilo in primerno opremo za nadzor varnostno tveganega območja z brezpilotnimi letalniki, kamerami in drugimi tehničnimi sredstvi, o čemer bo prav tako odločal kar generalni direktor policije. Vsi ti »varnostni« ukrepi, ki pomenijo tudi večje posege v človekove pravice, bodo sicer časovno omejeni. Zakonodaja, ki naj bi to omogočala, naj bi veljala zgolj leto ali največ dve, potem pa jo bo na podlagi analize učinkov treba v taki ali drugačni obliki sprejeti znova, če bi policija želela nadaljevati te aktivnosti.

Z vidika ustavne skladnosti je vprašljivih še nekaj ukrepov. In sicer ti, ki se vežejo na omejevanje pravic povratnikom, torej storilcem dveh ali več prekrškov ali kaznivih dejanj. Kaže, da je vlada tudi v tem primeru storila korak nazaj in se bodo ukrepi nanašali samo na storilce prekrškov, ne pa na storilce kaznivih dejanj. Povratnikom se bo sicer odvzela pravica do brezplačne pravne pomoči, omejila bi se lahko višina prejete socialne pomoči, pri njih pa bi bil tudi možen poseg v socialne prejemke za poplačilo neplačanih glob. Prvi ukrep je vprašljiv z vidika diskriminacije. Zakaj bi namreč nekateri storilci prekrškov, ki so upravičeni do brezplačne pravne pomoči, to dobili, drugi pa ne? Druga dva ukrepa pa sta ustavno sporna, ker so že sami po sebi sporni kazenski posegi v socialne transferje. Ker je po ustavi Slovenija socialna država, se odpira še eno vprašanje – če je denarna socialna pomoč določena na točki, ki omogoča preživetje, čemu je potem namenjena na primer zmanjšana ali polovična socialna pomoč? Zmanjšanemu ali polovičnemu preživetju?

Kdo bi sploh lahko zahteval ustavno presojo ukrepov? Opozicija verjetno tega ne bo storila, varuha človekovih pravic pa že dlje časa nimamo.

Z vidika ustave je mejen gotovo tudi ukrep »poenostavljenega ugotavljanja razkoraka med vrednostjo premičnega premoženja in dohodki«, ki vključuje tudi »začasne zasege na licu mesta« in obveznost lastnika, da dokazuje, kako in s katerimi sredstvi je plačal neko premičnino – večinoma bo šlo predvsem za avtomobile. Omeniti pa velja še ukrep, s katerim bo vlada občinam omogočila, da namenska proračunska sredstva za izboljšanje položaja romske skupnosti porabljajo za zagotavljanje varnosti večinskega prebivalstva pred Romi. Morda ukrep ni ustavno sporen, je pa zato moralno. Prav trenutna vlada je namreč poskušala omejiti nenamensko rabo teh sredstev, s tem ko je uzakonila obveznost občin, da poročajo o porabi. Po novem pa bi se sredstva torej lahko porabljala ne le nenamensko, temveč v neposrednem nasprotju z njihovim namenom.

Tudi sicer imajo pravne službe vlade in ministrstev največ težav z utemeljevanjem sorazmernosti posameznega ukrepa, ki pomeni poseg v človekove pravice.

V vsakem od teh primerov bodo morali dokazati legitimen cilj, ki ga želijo doseči z invazivnim posegom v pravice, in utemeljiti, zakaj se ne da doseči z obstoječimi in nasploh z blažjimi posegi. Vsi ti ukrepi pa imajo ustavnopravno gledano še dodatno težavo. Ker se ne morejo uzakoniti le za romsko manjšino, bodo veljali za vse. A to še ne pomeni nujno, da niso diskriminatorni. Če bodo veljali za vse, uporabljali in izvajali pa se bodo zgolj zoper romsko manjšino, je to očitna posredna diskriminacija. Sploh to velja za ukrepe, ki so napisani izključno za določeno skupino ljudi, saj za vse druge niti veljati ne morejo. Tak ukrep je gotovo omejevanje pravic mladoletnim mamicam, ki jih najdemo skoraj izključno v romski manjšini. Ali pa ukrep končanega sedmega leta osnovne šole za pridobitev vozniškega izpita, ki ga predlagajo župani iz JV Slovenije. Tudi ta ukrep bi formalno veljal za vse, dejansko pa zgolj za romsko manjšino, saj dejansko le tam najdemo posameznike, ki tega pogoja ne izpolnjujejo.

So pa sicer vladi v pomoč trenutne okoliščine, ki vsaj v doglednem času otežujejo možnosti za ustavno presojo teh ukrepov. SDS, ki bi edina v državnem zboru lahko zahtevala ustavno presojo, tega verjetno ne bo storila. To pristojnost ima tudi varuh človekovih pravic, ki pa je že dlje časa obglavljena institucija, saj teče že deveti mesec, odkar je tedanjemu varuhu Petru Svetini potekel mandat, njegov namestnik pa še ni bil izvoljen. Če bi se na ustavno sodišče želeli obrniti Romi sami, pa to od njih terja leta pravnih bitk z upravnimi in sodnimi organi na vseh stopnjah, da bi dosegli pogoj pravnega interesa, ki ga zahteva ustavno sodišče. Razen seveda, če bi to sodišče naredilo izjemo, kot jo je recimo v času epidemije koronavirusa. Tedaj so se odločili, da ne bi bilo pošteno do ljudi, da bi morali skozi vse te postopke, saj so razmere terjale čim hitrejšo presojo represivnih ukrepov (Janševe) vlade.

Nasprotni učinki?

Opozorila socialnih delavk in delavcev

Ukrepi za reševanje romske problematike se v mnogočem dotikajo tudi socialne politike. Tako je, ko gre za primere izvršb na socialne prejemke, za možnost omejitve ali ukinitve pravice do denarne socialne pomoči za večkratne storilce prekrškov in za primere olajšanja odvzemov otrok. Nanje so se z argumentirano kritiko in praktičnimi prikazi posledic, ki jih utegnejo ti ukrepi imeti, odzvali združeni socialni delavke in delavci s Fakultete za socialno delo in iz Društva socialnih delavk in delavcev Slovenije.

Izvršba na socialne prejemke danes ni mogoča. Vlada pa predlaga uvedbo te možnosti za večkratne storilce prekrškov. Akademiki in praktiki s področja socialnega varstva opozarjajo, da doslej taki posegi v socialne prejemke niso bili mogoči, ker so vlade »kljub krčenju socialnih pravic ohranjale neizterljivost dolgov iz denarnih pomoči«, saj so se zavedale, da »gre za minimalno sredstvo preživetja«. Če se bo to spremenilo, opozarjajo, bo osnovno preživetje mnogih družin ogroženo: »Ukrep bo imel zelo slabe posledice za družine in zlasti za otroke, povečal bo tudi revščino tistih samskih ljudi, ki nimajo socialne mreže, da bi jim pomagala pri preživetju. Med njimi so zlasti ranljive starejše ženske.«

Odzvali so se tudi na omejevanje socialnih prejemkov za povratnike. Opozarjajo, da tak ukrep pomeni »dvojno sankcijo, ki nasprotuje načelom pravne države«. Ko kdo odsluži kazen, ga namreč ni dovoljeno ponovno ali dodatno kaznovati zaradi tega dejanja. To je temeljno načelo pravne države, »zato je preprečevanje uveljavljanja pravice do denarne socialne pomoči neustavno«. Poleg tega napovedujejo, da bo ukrep dosegel nasprotni učinek in »povečal povratništvo«.

Uvaja se tudi obveznost centrov za socialno delo, da v primeru, ko je nosečnica mlajša od 15 let, po uradni dolžnosti začnejo postopek za odvzem otroka in opravijo potrebno presojo. Glede tega opozarjajo, da »samodejno povezovanje kaznivih dejanj staršev z odvzemi otrok ni skladno s samostojnim pravnim standardom otrokove koristi in vodi v pretirano poseganje države v družine«, ter da morajo centri za socialno delo skladno z družinskim zakonikom »vedno uporabiti načelo najmilejšega ukrepa pred odvzemom, ki bi korist otroka dovolj zavaroval«. Dodajajo pa tudi, da če država otroka odvzame, »mu je obvezana zagotoviti boljše, ustreznejše materialne in emocionalne pogoje za odraščanje«, kar pa se pri nas ne zgodi pogosto. Zaradi pomanjkanja rejniških družin namreč ti otroci pogosto končajo v vzgojnih domovih, ki se jim danes uradno reče strokovni centri. Ti pa, sploh če gre za dolgotrajnejšo namestitev, pogosto ne pomenijo rešitve, ki bi otroku omogočala pomembno boljšo kakovost življenja, kot bi jo imel v svoji primarni družini.