Intervju / »Je funkcija bank ustvarjanje dobička za lastnike ali zagotavljanje bančnih storitev državljanom?«

Dr. Borut Stražišar je pravnik, predavatelj, strokovnjak za javne sisteme in zakonodajo. Poklicno pot je začel v komiteju za zakonodajo, ki se je kasneje preoblikoval v vladno službo za zakonodajo. Je docent za zdravstveno pravo, predava tudi mednarodno trgovinsko pravo in pravo Evropske unije. Pred leti je poskušal postati predsednik Desusa, a mu ni uspelo. Stražišar redno objavlja v časopisu Delo in je eden od najglasnejših in najbolj prepričljivih zagovornikov koncepta javnega dobra. Brez njega, tako pravi, bomo izgubili tudi državo.

Večina državljanov je že slišala za drugi člen ustave, kjer piše, da je Slovenija pravna in socialna država. Ustava ima še veliko drugih členov, eden izmed njih pravi, da ima lastnina tudi socialno funkcijo. Pogosto se zgodi, da politika na omenjena ustavna določila pozabi. 

Na začetku se ustaviva samo pri socialni državi, ta pojem politiki večinoma vsaj deloma razumejo, kar se kaže tudi pri zdravstvu. Pojem socialne države izvira iz pojma ljudske blaginje. Imeti socialno državo pomeni ustvarjati varnostno mrežo za vse državljane. V Sloveniji se podjetniki radi pritožujejo, kako so davčno obremenjeni in kako so pri nas socialne pravice domnevno prevelike, a treba se je zavedati, da se je socialna država primarno razvila zaradi varovanja podjetnikov. Zakaj? Osnovna filozofija socialne države se je začela uvajati v 20. stoletju zlasti v Nemčiji, ki je takrat spodbujala trgovce in druge obrtnike, naj stopijo na podjetniško pot. Bistvo socialne države je zagotavljanje varnostne mreže. V Sloveniji to mrežo sestavljajo trije segmenti: zdravstvo, sociala in pokojninski sistem. Zdaj smo jim dodali še dolgotrajno oskrbo.

Kaj pa pomeni, da ima lastnina socialno funkcijo? 

Včasih je bila lastnina absolutna – če si bil lastnik, si lahko počel vse. Med predavanji sem študentom rad navajal tale primer: če sem lastnik hiše, je moja pravica tudi, da jo zažgem. Morda je res tako, a če hiša zagori, se lahko požar razširi na sosednje hiše, na vso vas, to pač pomeni, da vsega s svojo lastnino ne morem početi. Pomen socialne funkcije lastnine je šel v sodobnem svetu še nekoliko dlje, socialna funkcija ne pomeni le tega, da ne ogrožaš sosedov, pač pa tudi, da lastnino uporabljaš v javnem interesu. Bom znova praktičen. Reciva, da sem lastnik parcele, na kateri je izvir pitne vode. Država lahko vodne vire opredeli za javno dobro, a če dostopa do tega ne omogočite, se bodo ljudje, ki živijo okoli, začeli izseljevati. Država lahko uporabi tudi institut razlastitve. Dostop do vode na vašem zemljišču je v javnem interesu.

Če nadaljujem vašo primerjavo, to pomeni, da bi moralo biti lastnikom do tega, da izvajajo socialno funkcijo lastnine? Nekoč smo radi govorili, da naj bi bila podjetja v domači lasti bolj družbeno odgovorna kot tuja. 

Imate prav. Na Zahodu je že od petdesetih let prejšnjega stoletja znano, da je lastnina povezana tudi s socialno funkcijo. Že od časa rimske države je obstajal javni interes, zaradi katerega lahko država omeji absolutnost lastninske pravice. Če ste denimo lastnik Groharjeve slike ali druge kulturne dediščine, je vaša pravica, da jo doma obesite na steno in jo opazujete. Nihče vam je ne sme vzeti, a vendar hkrati obstaja obveza, da jo morate ob posebnih priložnostih oddati v galerijo in postaviti na ogled javnosti. Samo spomnite se, koliko razburjenja je povzročila odločitev vrhovnega sodišča, ki je presojalo ustavnost določil o oddajanju nepremičnin v kratkoročni najem. Vrhovni sodniki so rekli, da imajo lastniki stanovanj v bloku pravico prepovedati oddajo v turistični najem. Živimo v skupnosti in javni interes je v tem, da se to življenje naredi čim bolj znosno in vzdržno – v stanovanjskih blokih ne moreš imeti prostega oddajanja nepremičnin. To moti običajni dnevni utrip preostalih in zmanjšuje dostopnost stanovanj.

Ali ima lahko nekdo, ki ima skoraj monopol na trgu goriva, pravico, da zapira črpalke, kot misli, da je prav?

Ne gre le za bencinske črpalke, tukaj so še banke in pošte. Vse to so deli »monopolnih« omrežij. Vsem tem je država podelila neke vrste monopol. Začniva pri bankah, te si lahko konkurirajo, a banke ne more ustanoviti kdorkoli. Kaj je funkcija bank? Je njihova funkcija ustvarjanje dobička za lastnike, kot se razume pri nas, ali pa je funkcija bank zagotavljanje bančnih storitev državljanom? Država je bankam omogočila monopolni položaj nad bančnimi storitvami. Zato bi morale banke ta privilegij spoštovati. Tovrstno razmišljanje je pri nas neobičajno. V tujini je popolnoma drugače, tam banke zagotavljajo brezplačne osnovne račune, ti računi pomenijo zagotovljene osnovne bančne storitve. Za podeželje imajo bančne avtobuse. Zakaj? Ker državljani brez teh storitev ne morejo živeti; gotovinsko poslovanje je omejeno. Podobno je pri bencinskih črpalkah, pri energetskih omrežjih, vse to so ključna omrežja države, ki morajo delovati nepretrgano in ki ne smejo biti odvisna od partikularnih interesov zasebnikov. Pri nekaterih stvareh je Slovenija svetlobna leta za zahodnim svetom. V tem je njihova socialna funkcija.

V Sloveniji se podjetniki radi pritožujejo, kako so davčno obremenjeni in kako so pri nas socialne pravice domnevno prevelike, a treba se je zavedati, da se je socialna država primarno razvila zaradi varovanja podjetnikov.

Petrol je poleti protestno zaprl nekatere manjše poslovalnice, ker naj ne bi bile rentabilne, pred tednom pa je predvsem po mestih – šlo je za politični pritisk pred volitvami – začelo zmanjkovati goriva. Zakaj Petrol ravna tako? 

Zato, ker so se politiki v Sloveniji strinjali, da imajo interesi kapitala prednost pred interesom ljudi. Nekoč smo imeli v Sloveniji socialistično ureditev. Takrat je država regulirala večino družbenih in gospodarskih dejavnosti. Čeprav je socializem del zgodovine, to ne pomeni, da so interesi kapitala močnejši od osnovnih potreb ljudi oziroma javnega interesa. Italija denimo podeljuje koncesije za bencinske črpalke, pa gre za tržno dejavnost. Italijanski državi je do tega, da to energetsko omrežje deluje nepretrgoma in dobro. Vprašanje bencinskih črpalk je vprašanje javne varnosti. Zamislite si, da bi izbruhnil požar v Zgornjesavski dolini, črpalke bi bile zaprte ali prazne, gasilci pa bi morali čakati, da jim dodatno gorivo pripeljejo s cisternami. To je klasičen primer ogrožanja javne varnosti.

Kritiki bi navrgli, da pretirana regulacija v gospodarstvu pomeni oviranje ustavne pravice do svobodne gospodarske pobude. 

V Sloveniji nekateri mislijo, da vsaka regulacija in omejevanje gospodarske pobude pomenita vrnitev v socializem, kar je veliko poenostavljanje. Spomnite se na odločitev ustavnih sodnikov o zakonu o zdravstveni dejavnosti. Ustavno sodišče je presodilo, da je država zavezana ustavni prepovedi, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo. Ne gre za kratenje pravic podjetnih zdravnikov, sodišče je presodilo, in tukaj je bilo jasno, da je imela v koliziji več ustavnih pravic pravica do zdravstvenega varstva posameznikov prednost, ker ta pripomore k normalnemu delovanju družbe.

Govorite o interesu posameznih pacientov, ljudi. Za nami so volitve, vsi predstavniki strank so sprejeli tezo, da je pri nas delo preveč obdavčeno, še najbolj so bili zadržani pri Levici in stranki Mi, socialisti. Zakaj politika raje govori o podjetjih kot o delavcih? 

Osnovni problem v Sloveniji je, zavedali smo se ga že leta 1991, da je dražja, kot je bila Jugoslavija. Dobili smo majhno državo z razmeroma majhnim številom prebivalcev, ki pa mora vseeno opravljati osnovne funkcije. In te stanejo. Velja pravilo, manj ko je prebivalcev, dražja je država. Zato morajo biti pri nas davki sorazmerno višji. Logika prava EU deluje na velikih trgih, na majhnih trgih pa lahko vodi v propad. Naj omenim banalen primer: pomislite, katere trgovske verige obstajajo na velikih trgih in katere so prišle v Slovenijo, pomislite samo, koliko časa smo čakali, da je k nam prišla Ikea. Vse to je posledica dejstva, da smo premajhni. Bil sem član slovenske pogajalske skupine za predpristopna pogajanja z EU o harmonizaciji zakonodaje, vodil jo je diplomat Ignac Golob. Uradniki iz Bruslja so nam razlagali, kaj vse bi morali urediti in uskladiti, hkrati pa so opozarjali, da je na koncu odločitev naše države, kaj bomo sprejeli. Namen EU je sprejemati rešitve, ki naj bi zagotavljale boljše življenje. Države članice pa morajo opozarjati, kaj pri njih ne bo delovalo ali bo poslabšalo življenje državljanom – in tukaj je možnost izjem.

Ste lahko bolj konkretni? Članstvo v EU Sloveniji koristi, ne samo zaradi kohezijskih sredstev, ampak tudi, ker smo skupaj močnejši, kot bi bili sami. Če bi bili izolirani, bi bili manj razviti, življenje bi bilo težje, vpliv Slovenije bi bil še manjši. 

Se strinjam, a vse v EU ni dobro. Že sredi devetdesetih let 20. stoletja se je pojavila dilema, o kateri se je kljub opozorilom fiskalnih ekonomistov govorilo bolj malo. EU se predstavlja kot napredek, ampak EU in njena zakonodaja sta eden od glavnih generatorjev socialnih problemov, ki jih ima tudi Slovenija. Pomislite na pokojninski sistem. V EU so uvedene štiri temeljne svobode: prosto gibanje kapitala, prosto gibanje ljudi, blaga in storitev. Prosto gibanje ljudi, pa naj se sliši še tako dobro in demokratično, v manj razvitih državah EU povzroča pravo demografsko katastrofo. Pomislite, koliko ljudi se je izselilo iz Romunije, iz baltskih držav, iz Poljske. Selijo se tudi iz Slovenije. In ker je ljudi vedno manj, ker se prebivalstvo stara, se morajo prispevki za pokojnine – če želimo imeti solidno pokojnino – večati. Vsakih deset let se pojavi nova pokojninska reforma, vsaka reforma odškrne dodaten del socialnih pravic.

Po drugi strani imamo pri nas rekordno nizko brezposelnost, v Sloveniji dela okoli 150 tisoč tujcev, v tujino pa se v povprečju ne izseljuje toliko ljudi. Leta 2024 se je v tujino izselilo okoli 5000 državljanov. 

Veliko tujih delavcev dela prek različnih agencij. Plačujejo minimalne pokojninske prispevke, če jih sploh, v številu, ki ga omenjate, so tudi posamezniki, ki so prijavljeni v Sloveniji in delajo drugje. Obstajajo izjeme, a vztrajam, da ideja o prostem pretoku ljudi povzroča velike demografske težave. In da so k njim bolj nagnjene manj razvite države, kakršna je tudi Slovenija.

Od politikov pogosto slišimo, da smo prenormirana družba, da je pri nas preveč birokracije, preveč države, da se javni sektor preveč zažira v gospodarskega. Trdijo, da je preveč predpisov in zakonov in da to omejuje razvoj. 

Morda vas bom presenetil – s temi trditvami se strinjam. V času osamosvajanja leta 1991 smo imeli vsega skupaj okoli 180 zakonov in 300 podzakonskih aktov. Tako velik je bil pravni red mlade države, ki je delovala. Veste, kako velik je pravni korpus danes? Okoli 15 tisoč pravnih aktov (brez EU). Vse skupaj je nepregledno, pojavlja se kup skritih zakonodajnih obveznosti in stroškov. Že z odpravljanjem nekaterih zakonskih obveznosti bi se zmanjšali stroški poslovanja podjetij in drugih subjektov.

Razumem, a nekatere obveznosti imajo pomen. Denimo presoja vplivov na okolje. Ta je danes natančnejša, kot je bila nekoč. In to je verjetno prav. 

Na vašo tezo bi pogledal z druge plati. Veste, kako ta vprašanja rešujejo v tujini? Na ravni države se najprej na splošno opredelijo stvari, ki imajo javni pomen, država že vnaprej določi, kakšen je status vsakega zemljišča posebej. Sredi stanovanjskega naselja pač ne morete graditi delavnice, sredi podjetniške cone pa ne stanovanjske hiše. Država že predhodno izpelje postopek presoje vpliva na okolje, in ko vse to začne veljati, lahko uradniki gradbeno dovoljenje izdajo v nekaj dneh. Pri nas pa smo postopke zapletli in zato imamo ponekod več težav, kot smo jih imeli v socializmu. Veste, o čem so politiki tako radi govorili na predvolilnih soočenjih?

Veliko so govorili, bolj malo povedali. Kaj natančno imate v mislih?

Gre za paradoks, politiki vseskozi govorijo o korupciji, pa četudi v Sloveniji sploh nimamo prave korupcije. Pomislite, koliko je pravnomočnih obsodb na tem področju, zelo majhen delež obtoženih posameznikov gre v zapor. Vem, kaj boste rekli, gre za težave pravosodnega sistema. Ampak to ni res.

Je funkcija bank ustvarjanje dobička za lastnike, kot se razume pri nas, ali pa je funkcija bank zagotavljanje bančnih storitev državljanom?

Natančno to sem hotel pripomniti. 

Ključen problem Slovenije je sistemska korupcija – slabo napisana zakonodaja, ki jo je mogoče brati na različne načine, zakonodaja, ki omogoča zlorabe.  Klasičen primer je zdravstvo. Ne trdim, da je v zdravstvu veliko korupcije, trdim, da so ponekod stvari namenoma napisane nedoločno. Da bi razumela težave v zdravstvu, morava najprej razčistiti osnovne pojme. Pojem javnega zdravstva pravno ne obstaja. V javnosti veliko govorimo o njem, vsak ga razume po svoje, vsak ga prilagaja svojim potrebam in interesom – je znanilec privatizacije dejavnosti. Če smo pravno natančni, ustava uvaja zgolj pojem zdravstvenega varstva kot javnega dobra. Iz tega izhajajo številne državne naloge. Te niso le zagotavljanje neposredne zdravstvene pomoči, ampak tudi skrb za zdravstveno varstvo v celotnem diapazonu zdravstvenega sistema. To niso le stvari, ki jih vidimo kot pacienti, obstajajo še državne upravne naloge, ki se izvajajo prek javnih zavodov in javnih zdravstvenih zavodov. Ustava državi nalaga, da mora omogočiti dostop do javnega dobra, do javne zdravstvene službe. Iz dejstva, da gre za državne naloge, pa neposredno izhaja, da ima država na tem področju monopol. Zakaj? Bistvo državnega monopola je v tem, da vsem omogočamo enak dostop, ne glede na denar, ne glede na to, koliko so stari ali kje živijo.

Slovenija se je temu monopolu očitno odpovedala. 

Res je, ravnala je v nasprotju z ustavo. To pa ni bil edini nesporazum. Govorila sva o socialni državi, o tem, da tudi zdravstvo sodi k socialni državi. Naj bom jasen, država bi morala sprejeti zakonodajo, ki bi onemogočala delovanje zunaj javne zdravstvene službe.

Bi morala prepovedati zasebno zdravstveno dejavnost? 

Ne le slovenska ustava, tudi pravo EU eksplicitno določa, da lahko država tam, kjer zasebništvo krči kritična omrežja, prepove tržno dejavnost. To je dolžnost države. In to velja tudi za zdravstvo. Primer kadrovskega slabljenja vidimo v Avstriji; v Salzburgu sta zaradi pomanjkanja zdravnikov na urgenci umrla dva bolnika. Težava ni bila v prostoru – šlo je za težavo kadrovskega izropanja deželnih bolnišnic.

Kaj pa koncesionarji? 

Tudi njih r azume mo napak. Niso del javnega zdravstva. Gre za izvajalce s profitnim namenom, ki izvajajo zgolj nekatere storitve. Spomnite se na epidemijo, minister za zdravje je poklical direktorje javnih zdravstvenih zavodov in jim naročil, kaj morajo delati, ni mogel poklicati koncesionarjev, saj sta jih ščitila koncesijski akt in pogodba.

Nekateri koncesionarji so pomagali tudi v času epidemije. 

Res so, a znova ne vsi. V Sloveniji poznamo dve vrsti koncesij. Torej koncesionarje, ki delujejo v zdravstvenih domovih, nekateri izmed njih so sofinancirali gradnjo ali obnovo prostorov (koncesija gradenj), so del zdravstvenih domov. Veliko teh ljudi je pomagalo pri cepljenju prebivalstva. Drugi koncesionarji so povsem samostojni in opravljajo le tisto, kar določa koncesija. Avstrija je med epidemijo kovida morala sprejeti poseben zakon, s katerim je zasebnim zdravnikom naložila, kaj morajo delati. Drugače se skozi epidemijo ne bi prebila.

Vprašanje bencinskih črpalk je vprašanje javne varnosti. Zamislite si, da bi izbruhnil požar v Zgornjesavski dolini, črpalke bi bile zaprte ali prazne, gasilci pa bi morali čakati, da jim dodatno gorivo pripeljejo s cisternami.

V Delu ste zapisali, da je Slovenija ugrabljena država. Ampak ne v smislu politične propagande stranke SDS, češ da je državo ugrabila Udba, vi trdite, da jo je ugrabil kapital. Kaj to pomeni? 

Ostaniva pri zdravstvu. Podeljevanje koncesij v urbanih središčih je klasičen primer ugrabitve države s strani tistih, ki imajo večino v mestnem svetu. Zakaj? Če ima mestni zdravstveni dom premajhne kapacitete za namestitev novih zdravnikov, potem bi moralo mesto zgraditi nov zdravstveni dom. In če mesto ugotovi, da ima premalo denarja, lahko aktivira zasebnike in uvede zakon o javno-zasebnem partnerstvu, saj to omogoča tako imenovano koncesijo gradenj. Pri nas pa vse skupaj poteka drugače, mesta podeljujejo koncesije zdravnikom na podlagi političnega ali prijateljskega premisleka, čeprav ni racionalne podlage, da bi to počela. Drugi primer ugrabljene države je, da v zakonodaji za različna področja ni izveden javni interes. Vračam se na začetek, govorila sva o poštah. Večina pošt je v tujini v državni lasti, ne ukvarjajo se le s poštnimi storitvami, opravljajo še bančne storitve, delujejo kot vstopne upravne točke, ponekod so tudi prevozniki. V Avstriji obstajajo tako imenovani postbusi, ki med kraji, kjer ni rednih linij javnega avtobusnega prometa, prevažajo potnike. Naloge, ki jih opravlja pošta, so državne naloge. V Sloveniji pa je pošta, četudi je podjetje v javni lasti, nekatere poslovalnice prodala zasebnikom, ponekod pa jih zapira.

Razumem, ampak kako sta pošta in dostopnost javnih storitev povezani z vašo tezo o ukradeni državi? 

V Sloveniji so zakoni napisani slabo, ne določajo javnega interesa, omogočajo zlorabe. Naj se vrnem k zdravstvu. Zdravstvena reforma bivše vlade kljub uporu sindikata Fides ni naredila veliko. Spremembe še vedno ne varujejo javnega interesa – priča smo kadrovski slabitvi javne zdravstvene mreže. Veča se število prisilno neopredeljenih. Koncesijske pogodbe še vedno bolj varujejo koncesionarje kot pa koncedenta (naročnika javne službe) in paciente. Podobna je zgodba s Petrolom. Tudi to je klasičen primer ugrabitve države. Ko se je pisal zakon, ki določa to dejavnost, vanj niso vključili ustreznega varstva javnega interesa v izrednih razmerah. Zato je zdaj mogoče, da je nekdo zaradi zaslužka, političnega interesa ali pač nesposobnosti ustvaril razmere, da so ljudje kot v času socializma zbirali zaloge goriva. V tem primeru je zasebni interes premagal javnega, ker je zakonodajalec to omogočil.

Trenutno pišem monografijo o javnem dobru, o javnih službah in koncesijah, primerjam razvoj prava od začetka 19. stoletja za Italijo, Nemčijo, Francijo, Avstrijo in naše območje. Pojem javnega interesa se je sicer pojavil v času razsvetljenstva v Franciji, ko so tedanji pravni teoretiki razmišljali, ali naj predstavniki v narodni skupščini sledijo interesom javnosti ali lastnim političnim preferencam. Razpravljali so o tem, da mora človek, ki pride na oblast, včasih spremeniti svoja stališča in obljube. In da to ni nič spornega, dokler ga pri tem vodi neki interes javnosti.

Slovenska ustava in tudi pravo Evropske unije eksplicitno določata, da lahko država tam, kjer zasebništvo krči kritična omrežja, prepove tržno dejavnost. to velja tudi za zdravstvo.

Če torej neki poslanec, kot je nekoč storil Ciril Pucko, prestopi v drugo politično stranko, to dejanje ni politična izdaja. 

Seveda ni, a le, če zna prepričljivo pojasniti, da je zadaj premislek o skupnem in širšem interesu javnosti. Veste, kdo je tisti, ki nam je poleg kapitala ukradel državo? To so politične stranke in njihova vodstva. Te določajo, kako naj poslanci in poslanke glasujejo, četudi v ustavi piše, da so poslanci predstavniki ljudstva in ne politične stranke. Ko je poslanec izvoljen, je, kot piše v ustavi, samostojen in neodvisen. Z morebitnim političnim prestopom resda tvega, a ljudje so ga izvolili, da poskrbi, da država čim bolje deluje. Njegova osnovna naloga in vloga je, da si prizadeva za upoštevanje javnega interesa, ki morda ni (več) skladen s strankinim programom, vendar je na koncu v službi državljanov, ne strank.

Vodenje države in politika nista lahek posel. Nevarno je, če ga prepustiš amaterjem, povzpetnežem. Omenjali ste osamosvojitveno obdobje, del politike je takrat deloval modro, nekateri niso bili tako vzvišeni, kot so danes. Država je imela nekaj sreče. 

Malo ljudi se zaveda, kaj je pomenil projekt osamosvajanja Slovenije. Večina misli, da je prišla desetdnevna vojna, v kateri smo zmagali, in potem je čez noč nastala še država. Ni bilo tako. Bilo je ogromno preigravanja, razmišljali smo, kako nam lahko škodi federacija, kakšne protiukrepe imamo na voljo, kako minimizirati škodo, ki lahko nastane, kako se ubraniti, razmišljali smo tudi, do kod lahko gremo. Če bi prehudo zarezali ali zaostrili, nekateri so si to želeli, bi lahko JLA ravnala bolj agresivno, kakor je. Kot pravite, pametna politika potrebuje zrel premislek. Danes se EU oborožuje, oborožuje se tudi Slovenija, pri čemer nisem videl resnih analiz, kaj to pomeni. Ne vemo, ali bomo kupovali tanke in druge oklepnike v času, ko na bojišču prevladujejo letalniki. Ne vemo niti, komu bo namenjeno orožje, katerega nabavo sofinanciramo, ne, kaj bodo počeli z njim. Vedeti je treba, da napadi ukrajinske vojske na rusko naftno in plinsko infrastrukturo vplivajo – podobno kot Trumpova vojna v Iranu – na svetovno ceno nafte. Skratka, več ko bo denarja za vojsko, manj bo denarja za javno dobro. In naj dodam še eno opozorilo: bliža se energetska kriza, sledila ji bo gospodarska, nato dolžniška kriza držav. Na predvečer tega obdobja bi se morala država odločiti, čemu bo dala prednost. Brez uresničevanja javnega interesa pa nimamo države, temveč goli socialni darvinizem.