Iluzije

SDS ponovno predlaga, da bi uvedli koncept fiskalne odgovornosti, in sicer, da bi ga uvedli v ustavo. To je zanimiv predlog, ki mi je v načelu blizu, konkreten predlog pa se mi ne zdi v redu.

Strokovni svet Slovenske demokratske stranke (SDS) je nedavno predstavil program razvoja Slovenije, ki naj bi pomenil izhodišča za predvolilni program za prihodnje volitve. V Sloveniji se praviloma dogaja, da stranke, ki oblikujejo novo vlado, nimajo dovolj izdelanega programa in se potem dolgo vpeljujejo v vladno delo in zato poskušajo sprejeti najpomembnejše ukrepe v drugi polovici mandata, ko se jim mandat izteka in nimajo več politične podpore za večje spremembe. Zato je prav, da imajo večje stranke v opoziciji izdelan konkreten program dela vlade in da ga pravočasno dajo v javno presojo. Omenjeni program SDS vsebuje nekaj predlogov s področja javnih financ. Pri tem me zanimata predvsem dva predloga: uvedba koncepta fiskalne odgovornosti v ustavo in znižanje davkov.

Začel bom z vlado. Osnutek predloga zakona o javnih financah, ki ga pripravlja vlada, poudarja fiskalno disciplino. Vladi je bolj pri srcu fiskalna disciplina, mene pa bolj zanima fiskalna odgovornost. Mogoče je med fiskalno disciplino in odgovornostjo zgolj semantična razlika. Pa vendar je razlika. Fiskalna odgovornost se nanaša na obnašanje na najvišji ravni, kjer se odloča, na ravni državnega zbora in vlade, fiskalna disciplina pa se nanaša na srednje ravni, kjer se odločitve izvajajo. Naš problem je odgovornost, tega nam manjka na področju javnih financ. SDS se zaveda vprašanja fiskalne odgovornosti, saj je v preteklosti državnemu zboru celo predlagala v sprejetje zakon o fiskalni odgovornosti. Državni zbor zakona ni sprejel; ne poznam podrobnosti razprav ob tisti priložnosti. Sedaj SDS ponovno predlaga, da bi uvedli koncept fiskalne odgovornosti, in sicer, da bi ga uvedli v ustavo. To je zanimiv predlog, ki mi je v načelu blizu, konkreten predlog pa se mi ne zdi v redu.

SDS predlaga, naj bi v ustavi določili omejitev deleža javne porabe v BDP na 45 odstotkov. Blizu mi je zamisel, da se določi delež javnih izdatkov kot sidro fiskalne politike. Vendar mislim, da gre v tem predlogu za določitev, ki je preveč podrobna za ustavo. Povrhu ne rešuje vprašanja fiskalne odgovornosti. Temeljno načelo fiskalne odgovornosti je, da morajo biti v poprečju, v obdobju nekaj let, javnofinančni izdatki pokriti z javnofinančnimi prihodki oziroma da je saldo javnih financ v povprečju nekaj let izravnan. Tako načelo pomeni zavoro za javnofinančno zadolževanje. Švica ima določilo o dolžniški zavori v ustavi in temelji na ciklično prilagojenem izravnanem proračunu. V Sloveniji bi lahko dopustili, da je mogoč rahel strukturni primanjkljaj, na primer 0,5 odstotka BDP. Nemčija ima eno različico tega načela v ustavi; zvezna dežela se lahko neto zadolži v višini do 0,35 odstotka BDP, s tem da je ta kazalec določen strukturno in je očiščen cikličnih nihanj. Predvidene so izjeme ob naravnih katastrofah in velikih recesijah. Kar je pri tem pomembno, je, da je javnofinančna odgovornost ustavna kategorija.

Slovenska ustava ima poglavje o javnih financah, vendar nima nobenih določil o javnofinančni odgovornosti, o zdravju javnih financ ali o razmerju med javnofinančnimi prihodki in odhodki. Dejanja, ki bi morebiti ogrožala stabilnost javnih financ, pri nas niso protiustavna. Zanimiv primer je bil novi pokojninski zakon, ki je bil sicer sprejet v državnem zboru, ni pa bil potrjen na referendumu. Ob tej priložnosti se je pokazalo, da v Sloveniji koncept fiskalne odgovornosti ni ustrezno postavljen in da je lahko fiskalna stabilnost države ogrožena zaradi pritiska interesnih skupin. Zato tudi ustavno sodišče ni moglo podpreti predloga vlade, da bi prepovedali referendum o pokojninskem zakonu, ki naj bi sicer deloval v smeri vzdržnosti javnih financ. Javnofinančna odgovornost v Sloveniji ni ustavna kategorija, zdi se mi celo, da ni niti zakonska kategorija. Smo odprta država, ki je odvisna od mednarodnih finančnih trgov, in ne moremo imeti lahkotnega odnosa do javnih financ. Ob pritisku posebnih interesov in lobijev bi že bilo prav, da lahko država zaščiti zdravje svojih javnih financ.

Zato v načelu podpiram predlog SDS, da se koncept fiskalne odgovornosti uvede v ustavo, ne podpiram pa konkretnega predloga. Ta predlog namreč omejuje delež javnih izdatkov v BDP, to pa vnaša rigidnost v sistem in bi lahko državi povzročalo težave v izjemnih razmerah, kot je sedanja recesija. Povrhu ne rešuje bistvenega vprašanja fiskalne odgovornosti, to je vprašanja javnofinančnega primanjkljaja. Javnofinančni primanjkljaj lahko nastane zaradi rasti odhodkov, kjer naj bi bila omejitev, pa tudi zaradi zniževanja davkov oziroma javnofinančnih prihodkov, kjer pa ni omejitev. Ravno ta nevarnost večanja zadolženosti je vsebovana v drugih predlogih SDS, ki vsebujejo predlog znižanja davkov. Predlog SDS o ustavni določitvi deleža izdatkov ni mogel zaščititi fiskalne odgovornosti niti pred samim seboj.

Skušnjava za večanje javnih izdatkov je stalno prisotna. Fiskalna politika ima nove in nove naloge. Povrhu zelo aktivna vlada, ki bi rada rešila Slovenijo in jo popeljala na vrh Evrope, navadno zahteva večja sredstva. To je velika nevarnost, pa tudi skušnjava. Zato menim, da bi bilo smotrno, da bi vsakokratna vlada določila sidro, s kolikšnim deležem javnih izdatkov v BDP bo delovala. V tem smislu se mi zdi prej omenjeni predlog SDS o zgornji omejitvi deleža javnih izdatkov v BDP korak v pravo smer. A bi se raje odločil za povprečni delež javnih izdatkov v BDP v obdobju poslovnega cikla ali na primer za povprečje šestih let, kar upošteva nihanja zaradi cikličnega gibanja gospodarstva. Določitev normativnega deleža izdatkov v BDP bi omogočila razpravo o učinkovitosti vlade: naj se učinkovitost države izkaže znotraj določenega obsega javnih izdatkov.

Povrhu bi sidro deleža javnih izdatkov v BDP prineslo več smiselnosti v razpravo o višini davkov, merjeno z deležem davkov v BDP. S tem se vračam na začetek, ko sem govoril o fiskalni odgovornosti. Vzemimo, da bi se odločili, da je sidro za javne izdatke določeno na ravni 44 odstotkov BDP. To pomeni, da bodo tudi javnofinančni prihodki prej ali slej morali biti na tej ravni, da ohranimo stabilne finance. Zniževanje davkov brez zniževanja izdatkov vodi v primanjkljaj. To se je zgodilo s prejšnjo vlado in to se utegne zgoditi ob sedanjem predlogu SDS. Zato je prav, da na to vprašanje opozorimo že sedaj.

Dejstvo je, da je prejšnja vlada, ki jo je vodila SDS, preveč znižala davke in s tem povečala tako imenovani strukturni primanjkljaj. Eurostat (Taxation trends in the European Union, 2010 edition) ugotavlja, da so bile v Sloveniji od leta 2005 sprejete številne spremembe v davčnem sistemu. Zaradi tega je od leta 2005 do 2008 razmerje med davki in BDP upadlo za nekaj več kot 1 odstotno točko. Vendar, opozarja Eurostat, je majhno zmanjšanje deleža davkov v BDP v tem obdobju posledica ugodnih gospodarskih razmer konjunkture. Če upoštevamo podatke, ki so očiščeni vpliva cikličnih gibanj, se je delež davkov v istem obdobju zmanjšal za 4,3 odstotne točke. UMAR je v publikaciji Ekonomski izzivi 2010 ugotovil, da se je dejanski saldo sektorja država od leta 2005 do 2008 gibal med -1,4 odstotka in -1,7 odstotka BDP, vendar je ciklično prilagojen saldo, to je strukturni saldo, porasel z -0,8 odstotka leta 2005 na -3,8 odstotka leta 2008; torej za 3 odstotne točke. Pozor: treba je ločiti med dejanskim, cikličnim in strukturnim primanjkljajem. Zmanjševanje davkov brez ustreznega znižanja izdatkov je povečalo strukturni (povprečni) primanjkljaj. Mimogrede: to je otežilo javnofinančni položaj Slovenije v času recesije v letih 2009-2011.

Poleg tega je bilo zmanjševanje davkov v času konjunkture prociklično, to pomeni, da je spodbujalo konjunkturo oziroma ogrevalo že ogreto gospodarstvo. Leta 2007 je bilo gospodarstvo na vrhuncu ogretosti, v drugi polovici leta 2008 se je že začelo ohlajati in občutno upadlo leta 2009. Mimogrede: zelo velik nihaj gospodarske aktivnosti od leta 2007 do 2009 je deloma posledica pospeševalne fiskalne politike; bili so še drugi razlogi, o katerih sedaj ne morem pisati.

To so sedanja spoznanja in sedanji izračuni. Prejšnja vlada v času odločanja teh spoznanj in izračunov ni imela. Vprašanje je, kakšne izračune in napovedi je dobivala od ministrstva za finance in od Urada za makroekonomske analize in razvoj. Kritična refleksija pretekle fiskalne politike bi bila koristna za boljšo prihodnjo fiskalno politiko. To navajam prav zaradi prihodnjih odločitev. SDS zopet prihaja s predlogi o zniževanju davkov. Pred petimi leti je bilo preveliko znižanje davkov posledica zmote zaradi nepredvidljivosti gospodarskih gibanj, posebno recesije, sedanji predlog zniževanja davkov pa je napaka. Če je napaka zavestna, gre za fiskalno neodgovornost. Za sedanje stanje javnih financ sta značilna sorazmerno velika javnofinančni primanjkljaj in javni dolg. Konsolidacija javnih financ z zniževanjem davkov ne bo mogoča, če pa bi bila mogoča, bi to pomenilo, da javne finance niso v velikih težavah. Po predlogu SDS naj bi konsolidacijo javnih financ dosegli z racionalizacijo javnih financ, znižanjem davkov in povečanjem konkurenčnosti. Zdi se lepo in lahko. Razumem, da mora biti predvolilni program atraktiven in da ponuja več, kot je realno. Vprašanje pa je, koliko je lahko tudi fiskalno neodgovoren. Prevzem vlade z iluzijo o zniževanju davkov ni dobra popotnica za morebitno novo vlado.

V Nemčiji hoče stranka FDP na vsak način znižati davke. Finančni minister pa je menda dejal, da je sicer mogoče govoriti o nižjih davkih, vendar je fiskalna stabilnost ustavni koncept. Dobro bi bilo, če bi lahko tako rekli tudi v Sloveniji: vsak lahko predlaga, kar hoče, vendar je načelo fiskalne odgovornosti prednostno in je s tem nad različnimi predlogi o zniževanju davkov ali zviševanju izdatkov. Pravi izziv za dve veliki politični stranki je, da pripravita tak predvolilni program, da bo fiskalno odgovoren, da ena ne bo obljubljala zniževanja davkov, druga pa povečevanja pravic, podpor in s tem višjih izdatkov. Naj bodo tudi predvolilni programi znotraj javnofinančnih zmožnosti; kajti katerakoli stranka bo prišla na oblast, se bo soočila z realnostjo, da bo morala krčiti pravice in zviševati davke. Recesija se počasi izteka, ureditev javnih financ pa nas še čaka: da ne bomo zopet šli v naslednjo recesijo nemočni in nepripravljeni.