evropska unija / Dileme nove Evrope

Slovenski zunanji minister Dimitrij Rupel je na zadnjem zasedanju Foruma o prihodnosti Evrope - nekakšni okrajšani, slovenski različici možganskega trusta, ki te dni v Bruslju sestavlja prihodnjo evropsko ustavo - sporočil za mnoge pričakovano in za nekatere presenetljivo novico: da se namreč utegne zgoditi, da bo EU v prihodnosti precej drugačna od tiste, za katero so glasovali državljani Slovenije na referendumu. Evropska unija ima namreč resen namen, da še pred vstopom novih članic v razširjeno skupnost prihodnje leto nekoliko preuredi svoje notranje organe. Prihodnja anatomija Evropske unije se kuje v posebni Konvenciji, ki sicer spodbuja demokratično debato o prihodnjih spremembah, vendar pa najbolj ključne spremembe in predloge načrtuje v okviru “prezidija” Konvencije, ki ji predseduje Giscard d'Estaing.

Skrite nevarnosti

Iz tega “prezidija”, tako vsaj kaže, prežita na Slovenijo dve nevarnosti. Prva prihaja od zunaj. To je nevarnost, da bodo modreci Konvencije predlagali, članice sedanje Evropske unije pa sprejele takšno ureditev, ki bo pretirano zmanjšala moč majhnih, bodočih članic Evropske unije, omejila njihove glasovalne pravice, zmanjšala število komisarjev (s petindvajsetih iz predlogov iz Nice na štirinajst po sedanjih predlogih) in Evropsko unijo spremenile v nekakšno zbirokratizirano različico “federacije”, torej tega, kar smo že poznali in iz česar je Slovenija nekoč že zbežala. Druga nevarnost prihaja od znotraj. To je nevarnost, da se slovenski politiki po inerciji, deloma prav zaradi zgoraj opisanih strahov in napačnih zgodovinskih primerjav med EU in nekdanjo Jugoslavijo, znova pričnejo boriti za nekakšno “konfederalno” Evropsko unijo, s tem pa na veselje svojih mentorjev iz ZDA ter ob nujnih zamerah in protiudarcih “stare Evrope” sami prispevajo k oblikovanju manj učinkovite skupnosti, katere članica bo kmalu tudi Slovenija.

Kako resna je prva nevarnost? Kritiki delovanja Evropske unije menijo, da je velika. Če bodo namreč uresničeni predlogi predsednika predsedstva Konvencije o prihodnosti Evrope Valeryja Giscarda d` Estainga oziroma predlogi velikih držav v EU, naj bi to med drugim pomenilo, da ne bo več šestmesečne rotacije predsedovanja posameznih članic (EU naj bi dobila predsednika), da bo število članov Evropskega parlamenta manjše, saj naj bi to število bolj kot sedaj izražalo število prebivalcev posamezne države, in da ne bo vsaka država imela svojega komisarja. Nekatere države bodo lahko, na primer, imele le pomočnika komisarja. Ob tem pa glavne teme Konvencije - načini odločanja, razširitev “ponderiranega” glasovanja in posebnih “dvojnih večin” (večina glasov držav plus zahtevana večina prebivalstva) - sploh še niso prišle na dnevni red. Razprave so zelo vroče. Nekatere države bi rade takšno ureditev, ki bi ustrezala interesom industrijsko razvitih družb, druge ščitijo svoje bolj agrarno naravnano prebivalstvo. Številčnejše države zahtevajo, da se pri vplivu na skupno politiko upošteva delež prebivalstva. Manjše na to ne pristajajo. Predlogi in alternativni predlogi se vrstijo drug za drugim, razpravo pa bo treba sprejeti čim prej. Verjetno še pred majem prihodnje leto, ko bo širitveni ceremonial z vstopom desetih novih članic doživel vrhunec. Ali bodo nove članice o dokončni ureditvi EU res lahko sodločale v končni ustavi, pa še zmeraj ni jasno - čeprav je bolj verjetno, da ne. Tudi v tem trenutku imajo namreč nove članice EU zgolj možnost, da v osmih dnevih sporočijo svoje pripombe k predlogom, ki se sprejemajo v Konvenciji, nimajo pa možnosti dejanskega soodločanja.

Vendar pa je, ne da bi se spuščali v podrobno in suhoparno analizo vseh dosedanjih širitev, ki so vodile od Evropske skupnosti za premog in jeklo in evropskih skupnosti do sedanje Unije, mogoče že sedaj napovedati predvsem dva sklepa tega procesa. Prvič, ni dvoma, da bo končni rezultat dela Konvencije znova kompromis med različnimi bolj in manj radikalnimi rešitvami. In drugič, prav tako ni dvoma, da bo prihodnja struktura Evropske unije veliko bolj “federalna”, z več pristojnosti osrednjih organov unije in zmanjšano težo posameznih držav, in to ne glede na to, kako bomo to Evropo imenovali. Ta smer razvoja očitno ni povsem v skladu s pričakovanji slovenske politike in tudi slovenskih predstavnikov v Konvenciji. Slovenski predstavniki v Konvenciji v zvezi z institucionalnimi spremembami načeloma sicer zagovarjajo enaka stališča kot skupina manjših in srednjih držav v okviru Evropske unije in izven nje. Zato so doslej predlagali že nekaj različnih amandmajev - od večjega poudarka, ki ga je v členih Evropske ustave treba posvetiti jezikovni raznolikosti, do ureditve vprašanja zakonodajne iniciative Komisije kot enega od ključnih organov Evropske unije. Ne glede na to, da so vsi predlogi slovenskih delegatov različni, pa je v njih vendarle mogoče zaznati tudi določeno stalno težnjo - zahtevo, da se ob reformi sedanje Evropske unije vse delovanje, kolikor je to le mogoče, zadrži v sferi tega, kar poznamo sedaj, in vztrajanje pri ohranjanju načela “suverene enakosti držav”, kjerkoli je to pač mogoče.

Povedano drugače - zdi se, kakor da je po mnenju slovenske zunanje politike temeljni interes Slovenije proprosto v tem, da se Unija, če se le da, v ničemer ne menja. Kar je po svoje seveda mogoče razumeti. Slovenija s pravico do veta ob čimvečjem številu vprašanj v Svetu ministrov, z velikim številom poslancev in svojim komisarjem, Slovenija kot predsedujoča Evropske unije - vse to se lepo sliši in bi znalo biti tudi nadvse koristno, na primer ob urejanju določenih še zmeraj odprtih vprašanj. Na primer s Hrvaško.Tako se je na primer zunanji minister Dimitrij Rupel kot vladni predstavnik v konvenciji zavzel za to, “da bi načelo demokratične enakosti veljalo tudi za države unije, ne le za njene državljane”. Rudi Rizman na podoben način predlaga, da bi morali vztrajati ne le pri sprejemanju glasov s kvalificirano večino (75 odstotki glasov), pač pa tudi pri “nacionalnem vetu”. Številni razpravljalci se kritično odzivajo tudi na predlog, da bi EU dobila novo institucijo - predsednika. Slovenija je v skupini devetih vladnih predstavnikov - med njimi je sedem prihodnjih članic - “izrazila nasprotovanje uvedbi položaja predsednika Evropskega sveta” in se zavzela za nadaljnje uveljavljanje “izmeničnega predsedovanja”. Podobno je Dimitrij Rupel ostro nasprotoval tudi omenjanju besedice “federalno” v členih nove ustave Evropske unije.

Slovenska diplomacija si na podoben način želi, da bi o institucionalni prenovi imela možnost veta tudi Slovenija, predvsem zato, ker so se vse medvladne pogodbe ter njihove spremembe in dopolnitve sprejemale s soglasjem vseh držav članic. Vendar je ob tem treba dodati, da so bile vse članice, ki so se kadarkoli pridružile uniji, prav tako prisiljene sprejeti ves “acquis” z redkimi spremembami in da niso imele možnosti veta na odločitve, dokler so bile “zunaj”. Zato je skoraj gotovo, da bodo prihodnje članice EU na Konvenciji lahko povedale zgolj svoje mnenje ali pa, v najboljšem primeru, da bodo lahko glasovale, vendar brez pravice do veta. Odločitev o tem pa bo, kot poudarjajo poznavalci, zelo verjetno odvisna tudi od zunanje politike, ki so jo sedanji kandidati vodili doslej. Pri tem je zelo verjetno, da je račun za v skladu z interesi ZDA vodeno zunanjo politiko novih članic že napisan. Članice “vilenske” skupine, ki predstavljajo največji del tistih držav, ki nasprotujejo doslej v Bruslju dogovorjenim spremembam institucionalne zasnove EU, pa bodo verjetno tudi ob reformi institucij EU že kmalu doživele svojo novo “evropsko uro resnice”. Kljub kompromisom se namreč države, ki sestavljajo jedro EU, korenitim spremembam ne morejo odreči.

Za neučinkovitost?

Na vso to zgodbo je mogoče pogledati tudi drugače. Ali so vsi ti neuspešni slovenski upori zmanjšanju pomena suverenosti v prihodnjih organih Evropske unije res primeri legitimne in premišljene politike in tako rekoč obramba nacionalnih interesov v najbolj odločilni bitki za postavitev prihodnje strukture Evropske unije - kot to vidijo tisti, ki odločno kritizirajo prihodnji “centralizem” Evropske unije? Kaj pa, če je prava resnica pravzaprav popolnoma nasprotna? Je Sloveniji res v interesu biti v skupnosti, ki tako kot nekdanja Jugoslavija temelji na nekakšnem kolektivnem “predsedstvu” in kjer načelo “konsenza” onemogoča delovanje skupnosti? Ali ni skupna zunanja politika tudi politika obrambe evra, prihodnje slovenske valute in ne obrambe dolarja, kot to vidi sedanja slovenska diplomacija?

Vsaka natančna analiza sedanjega dogajanja v mednarodni skupnosti namreč hitro pokaže, da je temeljni problem Evropske unije danes, še bolj pa v prihodnje, prav v zagotavljanju učinkovitega delovanja skupnosti. Šele skupnost, ki lahko hitro in učinkovito sprejema določene nujne sklepe, in skupnost, ki je sposobna voditi skupno zunanjo in varnostno politiko, lahko namreč ohranja zavidljivo raven napredka za vse svoje članice.

Poglejmo nekaj najbolj preprostih primerov. Če bi obstal sedanji sistem, ko se članice na mestu predsedujoče v Evropski uniji menjajo na pol leta, bi vsaka država vodila unijo na dvanajst let in pol, ob nadaljnjih širitvah pa morda kar na štirinajst let in še več. To ni le težava za velike države. Predsedstva, ki se “rotirajo”, sicer na primeren način izražajo “suvereno enakost” držav, ki so si tako formalno enakopravne, pa čeprav si v dejanski moči niso enake. Toda po drugi strani takšen način delovanja v skupnost vnaša preveč nacionalnih, partikularnih politik. Države, ki vodijo Evropsko unijo, v določenem trenutku na dnevni red celotne skupnosti postavljajo ali umikajo teme, ki so v njihovem nacionalnem interesu. Ne pa tudi v interesu skupnosti. Primerov takšnega delovanja Grčije, Italije ali kakšne druge države ni treba navajati.

Na drug primer kažejo raziskave o verjetnosti blokad pri odločanju v Evropski uniji. V eni od njih je tako na primer mogoče prebrati, da je v času vladavine modela “soglasja” med letoma 1958 do leta 1986 verjetnost sprejetja odločitev padla za 99 odstotkov. Sredi osemdesetih je bilo torej ob analizi različnih “glasovalnih koalicij”, ki nastajajo v EU, enkrat manj možnosti, da bi najpomembnejši organ EU sploh sprejel kakršnokoli odločitev. Ko so se EU pridružile Avstrija, Švedska in Finska, je ta verjetnost padla še za 26 odstotkov. Ko bo v uniji 27 držav, bo ta verjetnost padla za dodatnih sedemindvajset odstotkov, na 29 odstotkov osnovne vrednosti. Povedano drugače - ko bo Slovenija v Evropski uniji, bo to unijo, če ne bo reform, zadela možganska kap. Zgodovinski primeri skupnosti, ki se jim je to zgodilo, je dolg. In to najbolj vedo prav Američani. “Nezmožnost vzdrževanja reda in vzpostavljanja pravice med suverenimi subjekti je imperij razdelila na devet ali deset okrožij, ki imajo svojo lastno notranjo organizacijo in vojaško moč, s katero uresničujejo zakone ... Ta eksperiment je razgalil največje slabosti celotne zgradbe. Vsako okrožje je miniaturna slika deformacij tega političnega monstruma. Okrožja ne izpolnjujejo svojih dolžnosti ali pa jih izpolnjujejo ob pustošenju in prelivanju krvi v državljanskih vojnah. Včasih so uporniška celotna okrožja; in s tem samo povečujejo bedo, ki bi jo morala odpravljati ...” To so besede, s katerimi so ameriški federalisti opisovali evropske konfederacije. Reforma Evropske unije, ki je nekje med federacijami in konfederacijami, je zato nujna. Če ne želimo živeti v “političnem monstrumu”, je zmanjševanje soglasij nujno. Reforma je zato povezana tudi z odrekanjem fikcije, ki se je oklepa Ruplovo zunanje ministrstvo in ki se ji reče “suverenost držav”. Če naj bi bila Evropska unija res sposobna preživetja, potem mora biti učinkovita. To pa je lahko samo, če se ne sicer povsem, vendar pa v večji meri opre na večinsko glasovanje, kjer imajo majhne države pač manj, velike pa ustrezno več glasov. In kjer ima unija pristojnosti, ki jih imajo sicer tako osovražene “federacije”.