Vladni eksperiment

Že v času prejšnje vlade se je po ministrstvih razpasla razvada, da se po pomoč pri pripravi predpisov zatekajo k zunanjim strokovnjakom. Takšen 'outsourcing' ni le izjemno drag, pač pa pogosto tudi zgrešen. Čeprav so zunanji sodelavci praviloma ugledni profesorji, to ne pomeni nujno, da so njihovi zakoni in podzakonski akti brezhibni. Prav nasprotno. Pogosto so pomanjkljivi ali celo ustavno sporni, zaradi česar so deležni ostre kritike vladne službe za zakonodajo. Najboljši dokaz za to je predlog zakona o Agenciji za nepremičninske evidence. Gre za zakon, ki predvideva ukinitev Geodetske uprave in prenos njenih pristojnosti na novo agencijo. Hkrati predvideva, da bi se na novo agencijo preneslo tudi prvostopenjsko odločanje o vpisih v zemljiško knjigo, ki je danes v pristojnosti okrajnih sodišč. Namesto ločenih evidenc zemljiškega katastra, katastra stavb in zemljiške knjige bi po novem imeli eno samo, skupno evidenco, ki bi bila podrejena agenciji. Z vpisi v zemljiško knjigo bi se sicer še vedno ukvarjali zemljiškoknjižni referenti, le da ti ne bi bili več uslužbenci okrajnih sodišč, pač pa uslužbenci javne agencije. Ker bi vodstvo agencije imenovala vlada, bi to pomenilo, da referenti pri odločanju o zemljiškoknjižnih zahtevkih ne bi bili več neodvisni, pač pa bi bili hierarhično podrejeni izvršilni veji oblasti.

Čeprav predlog zakona zajema področja treh ministrstev - ministrstva za pravosodje, javno upravo ter okolje in prostor -, skupaj niso zbrali toliko uradnikov, da bi dokument pripravili sami. Rajši so se odločili, da za to delo najamejo zunanjega strokovnjaka, prof. dr. Miho Juharta. Seveda ne zastonj, pač pa za honorar v višini 41.729 evrov ali deset milijonov tolarjev. Toliko namreč znaša vrednost pogodbe, ki so jo omenjena ministrstva avgusta lani sklenila z Inštitutom za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani. S pogodbo se je Inštitut zavezal, da bo sodeloval pri pripravi strokovnih izhodišč za elektronsko izmenjavo podatkov med zemljiškim katastrom, katastrom stavb in zemljiško knjigo ter pri pripravi novega zakona oziroma sprememb veljavnih zakonov, ki urejajo vodenje nepremičninskih evidenc. Iz prvega člena pogodbe je razvidno, da je vlada decembra 2005 za pripravo novega zakona imenovala delovno skupino, za vodjo te skupine pa določila Juharta, ki naj bi svoje storitve zagotavljal prek Inštituta za primerjalno pravo.

Veliko denarja za nič

Juhart je predlog zakona o Agenciji za nepremičninske evidence napisal dokaj hitro, a je bil izdelek deležen ostre kritike vladne službe za zakonodajo. Ta je že 19. januarja letos v svojem prvem mnenju zapisala, da je predlog zakona v neskladju s štirimi členi ustave. Pozneje je to ponovila še v treh mnenjih. Kot najbolj problematično je poudarila rešitev, po kateri bi naloge prvostopenjskega odločanja o vpisih v zemljiško knjigo namesto okrajnih sodišč opravljala agencija. Takšna rešitev je namreč v nasprotju z ustavo, saj ta določa, da zadeve iz sodne pristojnosti lahko izvajajo le sodišča, ne pa upravni organi. Zakaj je to tako pomembno? Če je zemljiška knjiga v sodni pristojnosti, to pomeni, da se v postopku odloča o odnosu med civilnopravnimi subjekti, ne glede na morebitno politično voljo izvršilne oblasti. Lastniki nepremičnin avtonomno skrbijo za svojo lastnino, država pa jim zgolj ponuja forum za varovanje teh absolutnih pravic. Povsem drugače bi bilo, če bi bila zemljiška knjiga v pristojnosti agencije. To bi namreč pomenilo, da bi bilo odločanje o lastnini nad nepremičninami v pristojnosti izvršilne veje oblasti. Lastnina bi bila torej izvorno v lasti države, ta pa bi jo potem blagovolila prenesti na podložnike. Delitev oblasti ima svoj namen. Če se ta delitev ne upošteva, nas samo še korak loči od sistema, ko bi z namenom večje učinkovitosti postopka v enoten organ združili policijo, tožilstvo in sodstvo. Deloma se to dogaja že zdaj. Spomnimo se novele zakona o kazenskem postopku in zakona o tožilstvu, ki predvidevata ustanovitev specializiranega policijskega oddelka znotraj vrhovnega tožilstva. Vladna služba za zakonodajo je temu združevanju odločno nasprotovala, a ji vlada ni prisluhnila.

Vrnimo se k nepremičninskim evidencam. Predlog zakona je sporen tudi zato, ker bi bilo odločanje o zemljiškoknjižnih zadevah razdeljeno med dve veji oblasti. Na prvi stopnji bi odločala agencija, na drugi stopnji, torej ob pritožbah, pa sodišča. Po mnenju službe za zakonodajo slovenski ustavni red takšne delitve ne dopušča. Za državljane pa je še posebej pomembno opozorilo, da bi prenos upravnih nalog na agencijo zelo verjetno podražil storitve, povezane z vpisi podatkov v zemljiško knjigo in izdajanjem podatkov iz zemljiške knjige, saj bi bila agencija pri izvajanju nalog samostojna, to pomeni, da bi lahko prosto oblikovala tarife za svoje storitve. To bi posameznike odvračalo od urejanja svojih pravic v zemljiški knjigi. Posledica bi bili neažurirani podatki in manjša pravna varnost, to pa bi bilo ravno nasprotno od cilja, ki si ga je zastavila vlada. V zaključku mnenja služba za zakonodajo poudarja, da nikakor ne oporeka elektronskemu povezovanju nepremičninskih evidenc, a da za to ni treba ustanavljati nove agencije, saj je takšno povezovanje predvideno že v zdaj veljavni zakonodaji.

Pet dni pozneje se je na mnenje službe za zakonodajo odzval Juhart. Na štirih tipkanih straneh je pojasnil, da zakon ni v neskladju z ustavo, saj ta nikjer izrecno ne določa, da spada vodenje zemljiške knjige v sodno pristojnost. Ministri za pravosodje, javno upravo ter okolje in prostor so bili postavljeni pred dilemo: naj verjamejo mnenju vladne službe za zakonodajo ali mnenju zunanjega strokovnjaka, ki je predlog zakona napisal v zameno za honorar? Odločili so se, da bodo verjeli Juhartu. Predlog zakona so tako brez enega samega popravka poslali v odločanje vladi. Tam pa se je zapletlo.

Vlada je predlog zakona prvič obravnavala 22. februarja, a ga ni potrdila, pač pa je odločanje preložila za dva tedna. Na dnevni red ga je znova uvrstila 7. marca, toda tudi tega dne ga ni obravnavala. V zadnjem hipu je predlog zakona iz procedure umaknila in ga pospravila v predal. Zakaj? Je prišla do spoznanja, da je zakon slab? Je končno prisluhnila opozorilom službe za zakonodajo? Ne.

Minister za javno upravo Gregor Virant je pojasnil, da so zakon umaknili zgolj zaradi odziva vrhovnega sodišča. To odločno nasprotuje združitvi zemljiške knjige in katastra pod pristojnost agencije. Da bi se izognili novi fronti, so se odločili, da bodo za zdaj izpeljali le informacijsko povezavo med katastrom in zemljiško knjigo, če pa ta ukrep ne bo prispeval k skrajšanju zemljiškoknjižnih postopkov, bodo zakon o agenciji znova potegnili iz predala. Hkrati je dal jasno vedeti, da sam predlagano združitev evidenc podpira, prav tako jo podpira predsednik vlade Janez Janša, ker je to edina logična rešitev, s katero bi strankam omogočili storitev po načelu 'vse na enem mestu'. To pa ni edini razlog, zaradi katerega se navdušuje nad reorganizacijo. "Danes zemljiška knjiga deluje na 44 okrajnih sodiščih. Ker je sodna veja samostojna, ni mogoče zagotoviti povsem enotnega delovanja zemljiške knjige. V upravi je to drugače. Tu je hierarhija popolnoma jasna. Ve se, kdo daje navodila. Prepričan sem, da bi bilo delovanje zemljiške knjige bistveno bolj enotno, če bi bilo pod okriljem agencije." Ostro je zavrnil tudi pomisleke, da bi prenos zemljiške knjige na agencijo pomenil poseg v sodno pristojnost. "Moram jasno poudariti, da so vpisi v zemljiško knjigo izrazito administrativno opravilo, da torej ne gre za sojenje oziroma reševanje sporov. Poleg tega predlog zakona vsebuje rešitev, po kateri bi spore še vedno reševala sodišča." V nadaljevanju pa je okrcal še sodno vejo oblasti. "Vrhovno sodišče je z zemljiško knjigo precej bolj zadovoljno kot vlada. Navsezadnje je povprečen rok reševanja vpisov še vedno 3,76 meseca. Zemljiškoknjižne postopke je treba demistificirati. To so enostavni administrativni postopki, ki bi jih morali opravljati šaltersko. Končni cilj mora biti, da stranka vpis opravi takoj. Da torej ne govorimo o štirih mesecih, ampak o štiri urah ali štirih minutah."

Toda ali so stvari res tako preproste, kot skuša prikazati Virant? Nikakor. Virantovo prepričanje, da bi z reorganizacijo bistveno poenostavili zemljiškoknjižne postopke, je iluzija. Predsednik vrhovnega sodišča Franc Testen v dopisu, ki ga je prejšnji teden poslal Virantu in ministru za pravosodje Lovru Šturmu, navaja, da pretežni del domnevnih prezahtevnih formalnosti ni povezan z vprašanjem, ali je zemljiškoknjižni postopek opravljen pri sodiščih ali kje drugje. Tudi če bi torej pristojnost vpisov prešla na agencijo, to postopkov ne bi pospešilo, saj bi se še vedno uporabljali iste določbe zakona o zemljiški knjigi in ista pravila nepravdnega postopka, kot se uporabljajo danes. V nadaljevanju Testen opozarja, da projekt reorganizacije zemljiške knjige terja temeljit premislek, saj v sebi nosi številna tveganja, kakršna so se pri prejšnjih reorganizacijah v sodstvu že potrdila. "Breme pravzaprav nepopravljivih posledic eksperimentov nosijo prav sodišča, ki bi lahko - to dokazujejo tudi statistični podatki - sicer odločala tekoče, z manj zaposlenimi in s pomembno nižjimi stroški, če reorganizacij ne bi bilo."

Slabe izkušnje iz tujine

Še prepričljivejši dokaz so izkušnje iz tujine. Te namreč kažejo, da institucionalna združitev katastra in zemljiške knjige prinaša več škode kot koristi. "Zemljiška knjiga in kataster sta kot bratranec in sestrična. Kakor se ne smeta poročiti bratranec in sestrična, tako ni dopustno združiti uradov zemljiške knjige s katastrskimi uradi," sta v zadnji številki Pravne prakse zapisala nemška svetovalca, ministrski svetnik Hans-Ulrich Borchert in višji vladni svetnik Rolf Buelter. Čeprav razumeta zahteve politike po večji učinkovitosti in gospodarnosti v sodstvu, hkrati opozarjata, da zaradi učinka kratkoročnih prihrankov ali drugih domnevnih političnih prednosti ne bi smeli na kocko postaviti storilnosti in kakovosti sodstva. "Pravilnost in točnost zemljiške knjige sta ključni za funkcioniranje prometa nepremičnin. Zato bi morali zemljiške knjige tudi v bodoče zaupati izključno strokovno visoko kvalificiranim sodnim uslužbencem." Nemška strokovnjaka opozoril seveda ne izrekata na pamet. Institucionalno združitev obeh evidenc je v času socializma izpeljalo več evropskih držav, tudi nekdanja Nemška demokratična republika. Poteza se je izkazala za katastrofalno. "Podatki, zbrani v tej evidenci, so bili tako pomanjkljivi, da se državljani nanje niso mogli zanesti," je prejšnji teden na tiskovni konferenci vrhovnega sodišča opozoril Borchert. Nemčija je po ponovni združitvi vzhodnega in zahodnega dela potrebovala več let za odpravo kaosa in vzpostavitev sistema, ki zagotavlja varen pravni promet. Podobne negativne izkušnje imajo Madžari. Predsednik madžarskega vrhovnega sodišča je tam izpeljano združitev katastra in zemljiške knjige označil za "strokovno napako". Pri čemer je treba vedeti, da imajo Madžari enoten sistem evidentiranja nepremičnin v pristojnosti posebnega oddelka ministrstva za kmetijstvo in razvoj prostora, ki je organiziran dvostopenjsko. To pomeni, da o celotnem zemljiškoknjižnem postopku odloča en sam organ, ne pa tako, kot je bilo predvideno pri nas, ko bi na prvi stopnji odločala izvršilna, na drugi stopnji pa sodna oblast.

Po kom se je torej zgledovala Janševa vlada? Iz obrazložitve zakona izvemo, da si je za zgled vzela nizozemski model. Na Nizozemskem namreč že zgodovinsko gledano poznajo enoten organizacijski pristop, ki temelji na treh zbirkah podatkov: zbirki notarskih listin, na parcelah temelječem registru in na katastrskem načrtu. Za te zbirke je organizacijsko pristojna agencija za kataster in javne registre. Čeprav sistem temelji na petnajstih regionalnih pisarnah, pri katerih sta možna tudi osebno vlaganje vlog in vpogled podatkov, se večji del evidentiranja zagotavlja v elektronski obliki. V finančnem smislu je agencija izrazito avtonomna. Pritožbe zoper njene odločitve pa obravnava okrajno sodišče. Gre torej za skoraj identičen sistem, kot je predlagan v Juhartovem zakonu o agenciji. Z eno samo razliko: nizozemski sistem evidentiranja nepremičnin ima povsem drugačne korenine kot slovenski. Slovenija je zgodovinsko gledano bistveno bližje Avstriji, saj obe spadata v tako imenovani germanski pravni krog, v katerem je močno zasidrana tradicija ureditve zemljiške knjige v okviru sodne pristojnosti. V Avstriji zemljiško knjigo vodijo nižja sodišča, kataster pa organ v sestavi ministrstva za gospodarske dejavnosti, kar pomeni, da je ločitev sodne in upravne pristojnosti jasna in primerljiva z ustavno delitvijo oblasti. Čeprav imajo tak sistem še iz časov Marije Terezije, jim še na misel ne pride, da bi ga spreminjali.