Blamaža v Benetkah

Kljub pravniškim lupingom vladnih svetovalcev, lobiranju dr. Petra Jambreka, poskusu Barbare Brezigar, da za tri mesece prestavi neugodno odločitev beneške komisije, in navedbi napačnih datumov o volitvah v pismu dr. Bajuka je bila ocena beneške komisije na koncu enotna: sklep državnega zbora o spremembi slovenske ustave, s katerim je bil uveljavljen proporcionalni volilni sistem s štiriodstotnim pragom, ni v nasprotju z evropskimi standardi demokracije.

Veljavna sprememba

Kot je znano, je Evropska komisija za "Demokracijo skozi pravo", kot je uradni naziv tega organa Sveta Evrope, vprašanje o skladnosti slovenskih ustavnih sprememb o volilnem sistemu z evropsko demokratično tradicijo obravnavala na prošnjo predsednika vlade dr. Andreja Bajuka, ki jo je v dveh pismih zaprosil za stališče, ali so ustavna dopolnila, ki uvajajo proporcionalni volilni sistem, skladna z evropsko demokratično tradicijo in standardi glede na dejstvo, da so v nasprotju z voljo ljudstva, izraženo na referendumu, in odločbo ustavnega sodišča, v kateri je bilo zapisano, da je državni zbor dolžan v ustreznem času sprejeti zakon o volilnem sistemu v skladu z referendumsko voljo.

Beneška komisija, ki ji je predsedoval Antonio La Pergola, je bila drugačnega mnenja. Pobudo slovenskega predsednika vlade je obravnavala na svojem 44. plenarnem zasedanju 13. in 14. oktobra, poleg predsednika La Pergole pa sta bila v senatu, ki je dal svoje mnenje, tudi sodnik Van Dijk iz Nizozemske in Sergio Bartole iz Italije. Beneška komisija je v svojem mnenju ugotovila, da je dolžnost tako zakonodajalca, ki zastopa suvereno ljudstvo, kot tudi ustavnega sodišča, ki je varuh ustave, da državnim institucijam omogoči opravljanje njihovih nalog, ne da bi bile izpostavljene nevarnosti paralize. Uveljavitev proporcionalnega sistema, vključno s pragom, zato po mnenju beneške komisije ni v nasprotju z evropskimi standardi demokracije. Določitev izbire volilnega sistema z ustavo, kar sicer ni zelo pogosto, pozna vrsta evropskih držav, denimo Avstrija, zato tudi slovenska ustavna sprememba ne more biti v navzkrižju s temi standardi. Pri potrditvi ustavnega akta, s katerim je bil spremenjen 80. člen slovenske ustave, je državni zbor namreč upošteval 169. člen ustave in deloval kot ustavodajalec v skladu s postopkom, ki ga določa slovenska ustava, in ne kot običajen zakonodajalec. V poročilu beneške komisije je poleg tega zapisano tudi mnenje, da v tem primeru ni nikakršnega nasprotja med referendumsko odločitvijo in ustavnimi dopolnili, sprejetimi 25. julija, ker imajo sprejeta dopolnila ustavno veljavo, in zato povsem jasno prevladujejo nad referendumsko odločitvijo "predhodne" zakonodajne narave. V tem smislu je beneška komisija dr. Jambreku in ostalim slepim častilcev referendumov prisolila ostro zaušnico."Lahko bi sicer ugovarjali, da je referendum odraz suverenosti ljudstva in da torej v demokratčni družbi nikoli ni mogoče oporekati veljavnosti referendumskih odločitev. Vendar pa je takšen pristop danes težko ubranljiv. Večina evropskih ustav, vključno z Ustavo Slovenije, predpisuje proceduro za izvedbo referenduma in opredeljuje njegov mogoč domet. Še več, v Evropi je opazna jasna tendenca, da bi referendum bolj pogosto uporabili kot instrument neposredne demokracije z zakonodajnimi cilji in v tem smislu je referendum podvržen nadzoru in preverjanju skladnosti z Ustavo. V tem smislu so tako formalni kot vsebinski vidiki pobude ljudi, usmerjenih v sprejem novega zakona, subjekt ustavnega nadzora. Brez dvoma in ne glede na njihov politični pomen tudi odločitve zakonodajnih referendumov niso izven dosega Ustave," je zapisala beneška komisija. Referenduma torej ni mogoče razumeti kot izvrševanje suverene pravice ljudstva, temveč prej kot izraz volje ljudstva v okviru ustave.

Komisija ugotavlja, da ni nobenih skupnih evropskih standardov, po katerih bi bili rezultati kakršnega koli referenduma obvezni za ustavodajalca, celo v primeru odsotnosti ustavnih določil. Rezultati referenduma o volilnem sistemu prav tako ne bi smeli parlamentom preprečiti izvrševanja ustavodajnih pristojnosti v okviru ustave. Pri odločitvi, da spremeni ustavo in vanjo vnese odločitev o proporcionalnem sistemu, je bil državni zbor politično odgovoren ljudstvu, ki pa je na nedavnih parlamentarnih volitvah že dobilo možnost, da se opredeli do te odločitve. Na tem mestu je beneška komisija posredno kritično ocenila tudi slovensko zakonodajno ureditev referendumov. S podobnimi težavami kot Slovenija naj bi se namreč srečevalo več evropskih držav, komisija pa je še posebej opozorila na sodbo italijanskega ustavnega sodišča, ki je o podobni zadevi odločalo 18. januarja leta 1995. Sodišče je takrat ugotovilo, da morajo biti v primeru, ko zakonodajni referendum poskuša spremeniti nekatera določila volilne zakonodaje, spoštovana nekatera pravila. Da ne bi prišlo do ustavnega "vakuma", ki bi nastal, če bi zakonodajni referendum zahteval spremembo zakonodaje, medtem ko zakonodajalec te spremembe ne bi želel ali mogel izpeljati, je referendumu postavljena omejitev. "Referendum, ki vpliva na pravila delovanja ustavnih teles, bi bilo treba dovoliti le v primeru, če pravila, ki ostanejo v veljavi, po referendumu dovoljujejo ustavnemu telesu delovanje, ne da bi bila za to potrebna še kakršnakoli druga zakonodajna akcija." Povedano preprosto; če zadeve ni mogoče spremeniti v enem koraku in brez zapletov na samem referendumu, potem jo raje pustite na miru.

Tako se je končala zgodba, katere začetki segajo v leto 1998, ko je ustavno sodišče na zelo čuden način "reinterpretiralo" referendumski izid iz leta 1996 in zaradi česar se je država letos znašla na robu resne politične krize.

Jambrekov napad

Vendar to Bajukovi vladi očitno ni bilo dovolj. Notranji minister Peter Jambrek je takoj po zasedanju komisije v izjavi za Dnevnik dejal, da "bo treba z ocenami mnenja počakati" in da bo mnenje komisije treba najprej prevesti. "Pa še takrat bo vsak iz njega poudaril in izluščil dele, ki mu bodo ustrezali," je zatrdil Peter Jambrek. Toda vse kaže, da Jambrek v popolnoma jasnem mnenju komisije (katere član je) ni našel dovolj materiala za nadaljnje "luščenje" in prerekanje. Zato je potegnil še zadnjo, absurdno, s pravom in bontonom skregano potezo in dosegel, da je komisija na konec svojega mnenja o slovenski zgodbi pripela še uraden "appendix" (dodatek), v katerem Peter Jambrek in Klemen Jaklič na dolgo in široko polemizirata z mnenjem same beneške komisije in ji arogantno soli pamet, kakšno odločitev bi "po njunem mnenju" komisija vendarle morala izbrati. Dodatek ima tudi naslov: "Prispevek k mnenju Beneške komisije o ustavnih amandmajih o volilni zakonodaji v Sloveniji". Ni pa povsem jasno, v kakšni vlogi Jambrek sploh nastopa. Vsekakor ni bil član komisije, ki je o tem odločala, da bi lahko predstavil svoje "ločeno mnenje".

In kakšno je mnenje obeh predstavnikov vlade? Že v uvodu oba vladna zastopnika poudarjata, da je imel slovenski parlament ob nastanku "paralize" na voljo več možnosti. Lahko bi (a) "uzakonil zakon v skladu z referendumom in dvema odločitvama Ustavnega sodišča", lahko bi (b) sledil "predlogu slovenske vlade o švicarskem modelu zakonodajnega referenduma", lahko bi (c) "izpeljal ustavne spremembe in uvedel proporcionalni sistem". Na voljo je bila še ena možnost: da državni zbor ne stori ničesar in ostane v veljavi dotedanji volilni sistem. Jambrek in Jaklič se strinjata z mnenjem komisije, da sprejem proporcionalnega volilnega sistema "ni v nasprotju z evropskim demokratičnimi standardi", vendar se jima zdi, da ta in podobni odgovori "niso neposredno povezani s primerom". V peti točki sledi kritika. Tam, kjer mnenje beneške komisije zadeva "bistvo zadeve", in govori o tem, da "ni spora med odločitvijo, sprejeto na referendumu, in ustavnimi amandmaji, sprejetimi 25. julija, glede na to, da so amandmaji ustavne narave in so očitno pomembnejši in nadrejeni odločitvi o predhodnem zakonodajnem referendumu", se Jambrek in Jaklič strinjata samo samo s "pravno tehničnega in legalno pozitivističnega zornega kota". Toda odgovor na to vprašanje ju pravzaprav sploh ne zanima. Zanima ju to, kar je vprašal dr. Andrej Bajuk. Bajuk pa je povprašal komisijo o skladnosti take rešitve z "evropskimi ustavnimi standardi in tradicijo".

Kljub jasnemu odgovoru komisije, da je sprememba 80. člena v skladu s temi tradicijami, Jambrek in Jaklič poskušata vzbuditi vtis, da sodišče sicer daje točne odgovore, da pa odgovarja na napačno vprašanje. Oziroma da odgovarja na vprašanje, ki ga nihče ni postavil. Sodišče bi po mnenju obeh kritikov moralo ravnati drugače. "Predlagava naslednji vrstni red rešitev v skladu s standardi ustavne demokracije. Najprej, skladnost z referendumom in sodbami ustavnega sodišča, ki bi pomenila sprejem večinskega volilnega sistema. Drugič, sprejem ustavnih amandmajev, ki bi dovolili pravim in ne 'preliminarni' zakonodajni referendum in ki bi mu sledil nov referendum o volilnem sistemu. Tretjič, in to je sedanje stanje, zagotovitev ustavnosti sedanjega sistema; in četrtič, nadaljevanje ustavne slepe ulice zaradi nedelovanja zakonodajalca." Na kakšni logiki temelji "vrstni red", iz njunega predloga ni mogoče razbrati. Po mnenju obeh kritikov pa se zaradi potreb po hitrem delovanju ne bi smelo odreči "tehtanju izbire med štirimi možnimi potmi", ki so bile pred slovensko politiko. Takoj zatem sledi del, v katerem Jaklič in Jambrek na dolgo in široko opisujeta, kateri demokratični standardi naj bi bili ogroženi z akcijo slovenskega parlamenta. Po njunem mnenju je bil "neposreden cilj na novo uvedenih ustavnih amandmajev zatreti in ne urediti" ("to suppress and not to regulate"). Še več, "teleološka namera in učinek je bil v postavitvi na stranski tir in izničenju referenduma in odločitev ustavnega sodišča". Dokazov za svojo trditev ne navajata. Še več, takšna represivna akcija parlamenta naj bi imela "retroaktivne" učinke, zaradi katerih naj bi bili prizadete "žrtve", katerih pravice je obvarovalo ustavno sodišče v svojih sodbah in ki jih ščiti tudi evropska konvencija o človekovih pravicah. Primer razsodbe italijanskega sodišča, ki jo navaja komisija, Jambrek in Jaklič vzvišeno zavračata kot nekaj, kar je le "omejeno relevantno v tem primeru", saj naj slovenski referendum ne bi rušil noben del veljavne zakonodaje, pač pa se "njegov ustavni značaj približuje bavarskemu modelu". Kar je mnenje, ki mu je Matevž Krivic že večkrat argumentirano oporekal. Še več, ker naj bi bila ustava logična in hierarhična celota, nobenega dela ne bi smeli ocenjevati ločeno od drugih. Iz tega izhaja doktrina o "neustavnosti ustavnega amandmaja", ki naj bi jo potrdila nemška sodišča, pa tudi ameriško vrhovno sodišče. Povedano preprosto: nekaj, kar nasprotuje "višjim načelom", ne more biti ustavno, pa čeprav je potrjeno na ustavno veljaven način. V skladu s to doktrino "bi lahko bilo ustavno dejanje, ki ga je izvedlo slovensko ustavno telo, razglašeno za neustavno v primeru, da je v nasprotju s temeljnimi načeli ustave". In v katerih primerih je mogoče sprejeti takšen sklep o grehu zoper "višja načela"? Tukaj, pri najbolj zanimivem delu kritike obeh avtorjev, se razprava nenavadno hitro konča. Tega, tako Jambrek in Jaklič, "po definiciji" menda ni mogoče povedati kar vnaprej. Oba kritika pa odgovor vidita v "razliki med vsaj do neke mere legitimno namero ustavnega telesa po eni strani in absolutno arbitrarnem namenu in odločitvi v drugem primeru". Kaj naj bi bil argument za "absolutno arbitrarno" in celo "represivno" oziroma morda celo "tlačiteljsko" vlogo slovenskega državnega zbora, oba avtorja ne navajata niti približno.

Že ta hitra vivisekcija Jambrekove in Jakličeve pravne misli kaže, da imamo opraviti z zadnjo stopnjo ustavnega solipsizma. Jambrek in Jaklič beneško komisijo podcenjevalo podučujeta o tem, kaj bi morala storiti, povsem zgrešeno prikazujeta slovensko referendumsko zakonodajo, beneško komisijo postavljata v položaj slaboumneža, ki sploh ne razume, kaj jih Andrej Bajuk sprašuje, lastnemu parlamentu pa pred organom Sveta Evrope brez sramu očitata represivne namene in kršitev človekovih pravic. Vse skupaj je zelo nevarno. Predvsem seveda za trezno presojo avtorjev takih predlogov. Njihovo pričakovanje, da bo beneška komisija razveljavljala slovenske ustavne amandmaje, najbolje kaže težo njihovih pravniških zablod. Pri vsem skupaj seveda ni jasno, zakaj Jambrek, Jaklič in ostali kritiki (predvsem pa "žrtve" ustavnih dopolnil) zaradi spremembe 80. člena ustave svojega zadoščenja niso poiskali na ustavnem sodišču, na katerega avtoriteto se Jambrek in Jaklič tako vztrajno sklicujeta.

Vdobri družbi

Posebno pozornost bi ob koncu tega žalostnega procesa verjetno zaslužilo tudi vprašanje, kakšni instituciji so se slovenski branilci časti in imena Janševega volilnega referenduma sploh pritožili. Beneška komisija namreč ni nikakršno pravo sodišče. Gre za pomožni organ Sveta Evrope, ki evropskim državam, predvsem tranzicijskim, pomaga s pravnimi nasveti, organizira pravniške delavnice in seminarje in podobno. Gre torej za nekakšno malo šolo prava, ki koristi predvsem nekdanjim realsocialističnim režimom z nekoliko amnezirano pravno kulturo. Slovenija se je po zaslugi Jambreka in Co. prav zato znašla v ne prav ugledni skupini držav. Beneška komisija se je pred Slovenijo ukvarjala predvsem z Ukrajino, močjo njenega predsednika in ukinitvijo smrtne kazni, pred tem s Hrvaško, najbolj pa je ponosna na to, da je spisala ustavo Albaniji. Z zahodnoevropskimi demokracijami se komisija sploh ne ukvarja, zelo tesno pa sodeluje tudi z Južnoafriško republiko. Če bi bilo kritikom spremembe 80. člena ustave res kaj do prava, bi se morali obrniti na Evropsko sodišče za človekove pravice. Vendar pa tam ne sedi dr. Peter Jambrek.

Tako kot doslej je Jambrekovo ponovno oglašanje (tokrat opazno tudi prek spletnih strani same beneške komisije: http://www.venice.coe.int/site/interface/english.htm) s pravnega zornega kota neprimerno tudi zato, ker je v popolnem nasprotju s temeljnim pravnim načelom, da "nihče ne more biti sodnik v svojem lastnem primeru". Ko pride primer iz Slovenije pred slovenskega sodnika v evropskem sodišču za človekove pravice Boštjana M. Zupančiča, se ta avtomatsko izključi iz postopka. Enako velja za vsa druga mednarodna sodišča in arbitraže, kjer ne more sodelovati nihče, ki bi bil pristranski. In prav to je položaj, v katerem se je znašel Peter Jambrek. Najprej je nastopal v vlogi predsednika ustavnega sodišča, ki je od državnega zbora s sporno argumentacijo zahtevalo spremembo zakonodaje, nato je asistiral pri Bajukovi poobudi in za račun predsednika vlade pisal predloge beneški komisiji, na koncu pa je celo neuspešno sodeloval pri javni obravnavi zadeve. Sklicevanje na argument, češ da komisija ni "pravo sodišče", je na zelo trhlih nogah. To je sicer res, vendar je imel sedanji postopek tako, kot je bil predstavljen javnosti, naravo sojenja z dvema sprtima stranema, zato je povsem neprimerno, da si Jambrek kot udeleženec ene od njih po že gladko izgubljenem sporu pred tribunalom, ki si ga je sam izbral in katerega član je, arogantno jemlje še zadnjo besedo in svojo državo obtožuje kršitve človekovih pravic.

povezava