Spodkopavanje dolgoročne stabilnosti

Nam grozi ekonomska destabilizacija države? Kako zdrave so v resnici slovenske javne finance? Katera so največja tveganja? "Nihče ni vedeževalka in tudi sam nisem," je finančni minister Andrej Bajuk odgovoril na črne napovedi opozicije glede proračunov za prihodnji dve leti. Makroekonomisti se večinoma strinjajo, da je trenutno dokaj solidna javnofinančna in gospodarska slika države predvsem posledica mednarodne konjunkture in dosežkov prejšnjih vlad. Sedanja oblast prednosti do zdaj ni "zavozila", hkrati pa tudi ni izkoristila priložnosti. V zadnjem pa se skrivajo velika tveganja.

Vlada in parlament sta s sprejetjem proračunov za prihodnji dve leti uokvirila svoj aktualni mandat na tem področju. Ker se bodo pravi učinki pokazali bolj dolgoročno, je ključno vprašanje, kakšna bo ekonomska dediščina sedanje oblasti po parlamentarnih volitvah leta 2008. Kaj bi - poleg morebitne ekonomske krize v Evropski uniji - lahko destabiliziralo državo, še posebej ob tem, da poročilo Evropske komisije Slovenijo, kar zadeva javne finance, uvršča med šest dolgoročno najbolj ogroženih držav EU?

"Trenutno so makroekonomske razmere v Sloveniji dokaj ugodne, vendar so se pomembno izboljšale tudi v tistih državah EU, ki so imele doslej precejšnje težave z gospodarsko rastjo, javnimi financami, brezposelnostjo ... (na primer Nemčija). Poslabšanje gospodarske konjunkture v teh državah pa bistveno vpliva na makroekonomske razmere v Sloveniji. Ker se gospodarska pričakovanja v teh državah spet poslabšujejo, lahko tudi v Sloveniji pričakujemo manj ugodna gibanja," opozarja Dušan Mramor z Ekonomske fakultete v Ljubljani. Dodaja, da povsem možna kombinacija poslabšanja gospodarske konjunkture v EU in sedanjega neugodnega trenda v javnih financah lahko že srednjeročno povzroči precejšnjo makroekonomsko nestabilnost.

Med ekonomisti je slišati še druga opozorila. Sedanja visoka rast, ki jo ustvarja visoka konjunktura v EU, ni zagotovilo za stabilnost osnovnih ravnotežij. Po vstopu v območje evra bodo ta precej odvisna od politike "evroinstitucij". Domači nosilci ekonomske politike bodo zato težje destabilizirali gospodarstvo, glavni element destabilizacije pa ostaja neustrezna fiskalna politika. Osnovna ravnotežja, ki zdaj omogočajo varno "izkoriščanje" evropske konjunkture (torej hitro rast domačega gospodarstva brez poslabšanja v ravnotežjih), so se vzpostavljala več let, res pa je, da sedanja vlada do zdaj ni bistveno pokvarila razmer. Je pa opazno poslabšala (potencialne) fiskalne trende, poslabšala je trende pri pokojninski blagajni in z davčno reformo povzročila dodatno strukturno vrzel v višini okrog 2 odstotka BDP. Počasi se slabšajo tudi tekoči dosežki, vendar to - predvsem zaradi omenjenih ugodnih konjunkturnih in enkratnih dogodkov - še ni tako vidno.

Nobenega dvoma ni - vlada bi morala obdobje mednarodne konjunkture bolje izkoristiti, in sicer tako, da bi bili fiskalni dosežki znatno boljši. Pa niso, čeprav je poleg konjunkture prišlo do velikih enkratnih dodatnih pritokov zaradi t. i. Mramorjeve davčne reforme, zaradi odvzema bencinskega tolarja Darsu ... Kot opozarja sam Mramor, namesto javnofinančnih presežkov - s katerimi bi odplačevali v preteklosti najete kredite in tako dolgoročno zmanjševali javnofinančne izdatke - "v Sloveniji v letu najvišje gospodarske rasti povečujemo javnofinančni primanjkljaj in navzlic temu, da spodkopavamo dolgoročno stabilnost države, celo povečujemo izdatke za pokojnine, socialne transferje, vojsko, ceste in podobno ter hkrati znižujemo davke - celo na načine, ki ne zmanjšujejo davčne obremenitve gospodarstva". Tudi Jože P. Damijan z Inštituta za ekonomske raziskave je prepričan, da vlada dela napako, ker ugodne situacije ne izkoristi za dodatno davčno razbremenitev podjetij (takojšnja odprava davka na izplačane plače, omejitev prispevnih stopenj za delodajalce) in za prestrukturiranje javnih financ. "Zdaj si to lahko privoščimo, namesto tega pa vlada daje neproduktivna darila tistim z višjimi dohodki." Direktor Urada za makroekonomske analize in razvoj Janez Šušteršič nasprotno meni, da vlada ugodno konjunkturo izkorišča predvsem za prednostna razvojna vlaganja. "Vlada je sprejela proračun, ki pomeni zniževanje deleža javnofinančnih odhodkov v BDP. Vendar v naslednjih dveh letih pričakujemo tudi večje investicije v železniško infrastrukturo na podlagi novega zakona o poroštvih, zato ne bo zmanjšanja strukturnega primanjkljaja," poudarja prvi vladni makroekonomist.

Kaj od obljubljenih strukturnih sprememb, reform, varčevanja in razvojne naravnanosti proračuna za prihodnji dve leti sploh odražata? Janez Šušteršič je prepričan, da proračuna odražata ključne usmeritve reformnega programa, tako pri zniževanju izdatkov v deležu BDP kot pri prestrukturiranju teh izdatkov - predvsem s povečevanjem sredstev za raziskave in razvoj ter aktivno politiko zaposlovanja.

"Razen za ekonomijo škodljive kombinacije znižanja davčne obremenitve zgornjih dohodninskih razredov in načrtovanega zvišanja DDV ter povečanja efektivnega davka na dohodek pravnih oseb drugih bistvenih strukturnih sprememb ne vidim. Zniževanje davka na izplačane plače je bilo namreč zaveza vlade že v socialnem sporazumu iz leta 2003," pravi Mramor. Nekdanji minister za razvoj v vladi Janeza Janše pa: "Težko bi rekli, da proračuna odražata reformne ukrepe, pač pa gre zgolj za državno podeljevanje daril posameznim subjektom. Povečujejo se državna poraba, subvencije podjetjem, financiranje socialnih blagajn in transferji občinam." Po Damijanovem mnenju sta edina pozitivna premika le povečanje sredstev za štipendije ter delno povečanje sredstev za subvencije - če bodo te seveda porabljene za tehnološko prestrukturiranje podjetij.

Veljko Bole iz inštituta EIPF v zadnjem Bančnem vestniku opozarja, da končni, politično razvodeneli predlog vladnih reformnih potez pravzaprav vsebuje le znižanje davčnih stopenj in da so učinki teh sprememb na dolgoročno rast vprašljivi. V vladnih reformnih predlogih po njegovem ni nobenega zmanjšanja javnofinančne porabe ali dovolj velikega povečanja obdavčitve z drugimi davčnimi oblikami. "Morebitno poslabšanje strukturnega javnofinančnega stanja ob vključitvi v evrsko območje lahko tako preseže 2 odstotka BDP," še dodaja Bole. Ali drugače povedano: ko bodo prihodnja leta dokončno začeli veljati vsi ukrepi, se lahko primanjkljaj, ugotavljan po metodi IMF, že samo zaradi tega poveča za 2 odstotka BDP.

Ekonomisti se strinjajo, da bodo po letu 2010 bič božji predvsem pokojnine. Sedanja vlada je pokojninsko reformo iz leta 1999 in 2001 "antireformirala", s tem pa povečala dolgoročna makrofinančna tveganja, je prepričan Jože P. Damijan. Dejstvo je, da je Slovenija zaradi izrazito neugodne demografske strukture dolgoročno med najbolj ogroženimi državami, kar zadeva javne finance. Zaradi hitro starajočega se prebivalstva bodo izdatki za pokojnine, zdravstvo, nego ... izredno hitro naraščali, hkrati pa se bo manjšalo število aktivnih prebivalcev. "Vsako leto čakanja zahteva večje reze v sedanje in prihodnje pravice. Vsem tem dejstvom navkljub je bila leta 2005 sprejeta pokojninska antireforma, ki dolgoročno pospešeno povečuje izdatke za pokojnine in zmanjšuje pozitivne učinke reforme iz leta 1999," opozarja tudi Mramor. Manj zaskrbljen je spet šef Umarja, saj razen splošne krize v EU ne vidi drugih ekonomskih dejavnikov, ki bi zdaj lahko destabilizirali državo. "Iz poročila Evropske komisije izhaja, da bodo javnofinančni izdatki zaradi staranja začeli rasti šele po letu 2015 in nato pospešeno po letu 2020. Torej gre za dolgoročen problem in imamo dovolj časa za ukrepanje. Nekateri ukrepi so predvideni že v okviru gospodarskih in socialnih reform, posebna delovna skupina že pripravlja ustrezne zakonske rešitve," nas tolaži Šušteršič.

V sprejetih proračunih za prihodnji dve leti Šušteršič "v tem hipu ne vidi tveganj, ki bi bila večja od običajnih". Jih pa vidijo njegovi kolegi. Za Jožeta P. Damijana je glavno tveganje povezano z DDV, saj predvidenih dodatnih prihodkov po njegovem ni mogoče doseči z normalnimi prilivi od DDV pri normalni rasti domačega povpraševanja in uvoza, ampak le s povečanjem stopenj DDV. "To pa ima seveda ob vplivu na inflacijo lahko še pomembne negativne učinke na domače povpraševanje in s tem na gospodarsko rast." Drugo tveganje je po njegovem morebitno manj učinkovito črpanje evropskih sredstev, s čimer se strinja tudi Dušan Mramor. Slednji kot največje tveganje na prihodkovni strani poudarja gospodarsko konjunkturo v EU in svetu ter učinke davčnih sprememb, pri izdatkih pa ga najbolj skrbi nepripravljenost za resen varčevalni program. "Ob izredno velikih potrebah za vlaganja v infrastrukturo (železnice, ceste in telekomunikacije), lizbonskih zavezah za povečevanje vlaganj v raziskave in drugih obstajajo celo možnosti za povečevanje primanjkljaja. Glede na to, da bo Slovenija mala članica evroobmočja, katere gospodarski položaj ne bo vplival na odločitve ECB, je to resen razlog za skrb. Vlada enostavno ne bo mogla nevtralizirati negativnega vpliva morebitnih zunanjih šokov na gospodarstvo, saj ne bo mogla povečati že tako velikega javnofinančnega primanjkljaja."

Ob vrtoglavem zadolževanju države (za Dars, Slovenske železnice ...) se mnogi že zdaj držijo za glavo. Očitno upravičeno. Dušan Mramor denimo pojasnjuje, da iz analiz, ki so jih naredili leta 2003 in 2004, izhaja, da bo Dars iz cestnin sposoben na dolgi rok odplačevati najeta posojila, za katera jamči država, in financirati vzdrževanje avtocest samo, če bo terminski načrt gradnje takšen, kot je bil takrat, in če bo proračunsko financiranje ostalo na načrtovani ravni. "Oboje se je zdaj spremenilo - gradnja je hitrejša in proračunskega financiranja skoraj ni več. Zelo verjetno bo morala država prej ali slej prevzeti del posojil, ki jih je najel Dars. Pri posojilih železnici pa menim, da je skoraj gotovo, da bo morala posojilne obveznosti sprejeti država." Šef Umarja omenja projekcije, ki kažejo, da bo raven javnega dolga v primerjavi z BDP prihodnjih nekaj let ostala enaka, kot je sedanja, "to pa pomeni, da takšna politika za zdaj ostaja v mejah možnosti". Šušteršič prav tako poudarja, da bo treba skrbno spremljati, ali bodo naložbe dale pričakovane donose (tudi v smislu večje gospodarske rasti), da bo treba poiskati dodatne zasebne vire (sovlagateljstvo, koncesije) in da zgolj zadolževanje ne more biti dolgoročna politika.

Splošne ocene ekonomskih dosežkov sedanje oblasti niso ravno spodbudne. Šušteršič poudarja davčno reformo, spremembe na trgu dela in pri socialnih transferjih, pa tudi spremembe pri politiki raziskav in razvoja ter poenostavitev poslovnega okolja. "Zaostanki so zlasti pri privatizaciji. Veliko bo treba narediti še pri poenostavljanju sistema socialnih transferjev, dokončati pogajanja o zakonu o delovnih razmerjih, dopolniti pokojninsko zakonodajo, pritegniti več tujih naložb in javno-zasebnega partnerstva, povečati konkurenco v mrežnih dejavnostih." Jože P. Damijan meni, da se je vlada pogumno lotila sprememb, potem pa ugotovila, da so te prezahtevne glede na njeno usposobljenost in glede na politično konstelacijo ter javno mnenje. "Kakšnih velikih reform ali potrebnih sprememb na bolje ta vlada ne bo naredila, če zanemarimo razbremenitev gospodarstva pri davku na izplačane plače in znižanje dohodninskih stopenj. Ne bo pa tudi nič slabša od prejšnjih vlad v zadnjem desetletju in pol. Skratka, pričakovanja so bila sicer večja, toda kakšnih posebnih razočaranj tudi ne bo." Dušan Mramor pa poudarja, da je v dveh letih do volitev mogoče še zelo veliko narediti, "to je tudi moja izkušnja".