V središču / Volitve Black Cube

Ustavno sodišče je junija začelo obravnavo prve izmed številnih ustavnih pritožb zoper veljavnost letošnjih državnozborskih volitev, v katerih se poglavitni očitek nanaša na tuje vmešavanje v volitve oziroma afero Black Cube. Kaj bodo v tem primeru nedovoljenega vplivanja na volilni proces storili ustavne sodnice in sodniki? Kaj se zdi bolj in kaj manj verjetno? In kaj je najmanj, kar bi morali storiti, da se uredi protiustavno stanje, ko volivci sploh nimajo možnosti pritožbe zoper (nepoštene) volitve? Utemeljeno bi namreč pričakovali, da volivci lahko od ustavnega sodišča zahtevajo, da presodi zakonitost volitev.

V Sloveniji se radi postavljamo, da smo zgled demokratičnosti in poštenosti volilnega postopka, kar se da utemeljiti z dolgo zgodovino neposrednih glasovanj, h katerim domača in tuja javnost ni imela posebnih pripomb. A prav to je tudi verjetno eden od razlogov, da imamo zelo pomanjkljivo ureditev glede možnosti izpodbijanja veljavnosti volitev, predvsem za volivce. Izvirni grehi pa so bili v tem pogledu storjeni že pri pisanju ustave in še posebej volilne zakonodaje, s katero se je hitelo v mesecih pred osamosvojitvijo.

Da je tako, kaže že praksa ustavnega sodišča, ki se je v zadnjem poldrugem desetletju večkrat srečevalo prav s pomanjkljivo ureditvijo pravice do volilnega spora glede različnih volitev in tudi referenduma. Vedno znova je ugotavljalo protistavnost tega ali onega (volilnega) zakona prav zato, ker pravico do pritožbe na volitve ureja preozko. Povedano preprosteje, zoper volitve ima možnost pritožbe premalo upravičencev in je torej nimajo vsaj vsi tisti, ki bi jo po ustavi morali imeti.

Ustavno sodišče je v več primerih zahtevalo od zakonodajalca, torej državnega zbora, da primerno popravi zakon o referendumu, pa zakon o državnem svetu in tudi zakon o lokalnih volitvah. Vsem primerom je skupno, da so ustavni sodniki terjali razširitev kroga upravičencev do pritožbe zoper ljudsko glasovanje. A o zakonu o volitvah v državni zbor v tem pogledu ustavne sodnice in sodniki še niso odločali in prav pri sedanjih pritožbah zoper volitve imajo priložnost za to.

Slovenska ustava je v delu nadzora parlamentarnih volitev prevod nemške ustave. Ob tem pa osamosvojitvena oblast ni prevzela nemškega zakona o nadzoru volitev in niti ni teh določb zapisala v zakon.

Zakon o volitvah v državni zbor daje možnost pritožbe zoper volitve le kandidatom za poslance in predstavnikom list, pa še to zgolj glede nepravilnosti, ki jih zagrešijo volilni organi, ne pa glede številnih drugih nepravilnosti, med katere seveda spada tudi tuje vmešavanje v volitve. Zakon namreč ostaja enak, kot je bil na hitro sprejet v osamosvojitvenem času, da so se lahko izvedle volitve v državni zbor skladno z novo ustavo. Pisci so se osredotočali na to, kakšen bo novi volilni sistem, in na nič drugega. Tako so izostale določbe o volilnem sporu – o tem, kdo in pod kakšnimi pogoji lahko izpodbija volilni rezultat. V zakonu je zato samo nekaj ostalin, prevzetih še iz prejšnjega sistema, in v bistvu določajo zgolj to, da je mogoče vložiti ugovor zoper delo volilnih organov, napake pri štetju glasov in podobno.

V istem času napisana slovenska ustava je v delu nadzora parlamentarnih volitev prevod nemške ustave. Ob tem pa osamosvojitvena oblast tedaj ni prevzela tudi nemškega zakona o nadzoru volitev in niti ni teh določb zapisala v zakon o volitvah v državni zbor. V Nemčiji tako lahko pritožbo zoper volitve vloži ne le izvoljeni poslanec ali kandidat na volitvah, pač pa tudi volivec ali točneje skupina stotih volivcev. Ta ureditev je bila tudi zgled beneški komisiji, ki je posvetovali organ sveta Evrope za ustavna vprašanja, ko je leta 2002 izdala kodeks dobre prakse v volilnih zadevah. Ta določa, da morajo imeti pravico do ugovora na volitve tudi volivci, pri čemer je dopustno določiti kvorum, torej skupino volivcev.

Dosedanja sodna praksa ustavnega sodišča nakazuje, da utegne sodišče razveljaviti del zakona o volitvah v državni zbor in vsebinsko odločati o pritožbah zoper letošnje volitve.

Pri nas je vsa ta leta predvidena zgolj možnost pritožbe neuspešnega kandidata na volitvah ali izvoljenega kandidata, ki mu državni zbor ne bi potrdil mandata. Pritoži se lahko državnemu zboru, in če tam ne uspe, se lahko obrne na ustavno sodišče. Volivci pa imajo možnost vložiti le ugovor pri volilni komisiji volilne enote, in sicer le zoper domnevne nepravilnosti, ki naj bi jih zagrešili volilni organi, volilne komisije in odbori. Ta možnost se sicer zdi smiselna, saj predvideva temeljno pravilo, da se v primeru tesnega rezultata glasovnice na določenem volišču ali več njih ponovno preštejejo ali pa da se v primeru nepravilnosti pri hrambi volilnega gradiva izvede ponovno glasovanje.

A od tu volivci nimajo več nobene možnosti izpodbijati volitve. Že pritožbo zoper zaključno poročilo državne volilne komisije lahko vložijo samo kandidati in predstavniki list kandidatov, politične stranke torej. Da volivci nimajo realnih možnosti izpodbijati volitev, se zdi protiustavno. Protiustavno se že na prvi pogled zdi tudi to, da je volilni spor nasploh predviden zgolj zoper delo volilnih organov. Da so nepravilnosti lahko še številne druge, in celo bistveno hujše, je jasno že od odločitve vrhovnega sodišča, da razveljavi referendum, ker je tedanja vlada Mira Cerarja s proračunskimi sredstvi financirala kampanjo za svoj zakon. Da, ustavno sodišče je že zahtevalo ponovitev referenduma zaradi nepoštenega vplivanja na volivce. Ob aferi Black Cube pa se je odprlo povsem novo polje kršitev.

Poleg tega v Sloveniji volilni spor ni mogoč tudi glede financiranja posamezne volilne kampanje. V Franciji mora računsko sodišče preveriti zakonitost kampanj strank v kratkem povolilnem obdobju, ko so za to na voljo pravna sredstva. Preverijo recimo tudi to, ali se kak član vlade na predvolilne dogodke svoje stranke vozi s službenim avtomobilom in šoferjem na stroške države. Tam je tudi to dovolj, da se volitve razveljavijo, takemu kandidatu pa se izreče enoletna prepoved kandidiranja, kar pomeni, da na ponovljenih volitvah ne more kandidirati.

V Franciji se nasploh zgolj izjemoma zgodi, da posamezne volitve – ne glede na to, ali so lokalne, regionalne ali parlamentarne – ne bi bile vsaj deloma razveljavljene. Francosko ustavno sodišče na vsakokratnih parlamentarnih volitvah po pravilu razveljavi glasovanje v vsaj nekaj volilnih okrajih in zapove nadomestne volitve. Volilne spore tam rešujejo sproti, še pred potrditvijo mandatov poslancem. Za ta namen si vnaprej zagotovijo proste termine v času volitev in sprejmejo ter na parlamentarnih volitvah rešijo tudi več kot 500 volilnih sporov.

V Sloveniji pa računsko sodišče večinoma pregleduje zgolj, ali politične stranke spoštujejo formalnosti in predložijo potrebna »dokazila«, ter izdela poročilo o volilnih kampanjah šele več mesecev po tem, ko so bili mandati že potrjeni in tudi vlada že izvoljena. Prepozno odločanje v volilnih sporih je nasploh še ena velika težava slovenske ureditve. Če ne drugega, je vedno mogoče, da so bila med volilno kampanjo storjena kazniva dejanja in za to obstajajo indici tudi v primeru preteklih slovenskih parlamentarnih volitev. Jasno je, da v volilnem sporu ni mogoče počakati na zaključek kazenskega postopka. Sploh v Sloveniji ne, saj se lahko v tem času izteče tudi celoten štiriletni mandat in so na vrsti že nove volitve. Zato bi dejansko stanje takih kaznivih dejanj moralo biti predmet volilnega spora. Sodišče, ki odloča o volilnem sporu, seveda ne bo odločalo, ali je nekdo storil kaznivo dejanje in kako ga za to kaznovati, pač pa le o tem, ali se je nekaj dejansko zgodilo in ali je to lahko vplivalo na izid volitev.

Kaj vse to pomeni za zadevo, o kateri zdaj odloča slovensko ustavno sodišče?

Dosedanja sodna praksa sodišča nakazuje morebitno odločitev. Ustavno sodišče je leta 2018 odločalo v primeru volilnega spora zoper državni svet. Tedaj se je na ustavno sodišče obrnil neizvoljeni kandidat za državnega svetnika, kljub temu da so imeli to pravico le izvoljeni svetniki, ki jim državni svet ni potrdil mandata. In sodišče je ugotovilo, da je zaradi te omejitve zakon o državnem svetu v tem delu neustaven, in sprejelo pritožbo kandidata v vsebinsko presojo, v kateri sicer potem niso našli kršitev, ki bi terjale razveljavitev volitev.

Enako bi lahko pričakovali danes, ko so se zaradi tujega vmešavanja v volitve na ustavno sodišče obrnili volivci, kljub temu da zakonodaja tega ne predvideva. Po analogiji bi pričakovali, da sodišče ugotovi protiustavnost zakona o volitvah v državni zbor in volivcem omogoči dostop do sodišča ter odloči o njihovi pritožbi. Vprašanje pa je, kako realne so možnosti, da po vsem tem času – potrjenih vseh poslanskih mandatih in delujoči vladi – ustavno sodišče razveljavi volitve. Za to bi bilo precej več možnosti, če bi volivci (in kandidati) imeli možnost sprožiti volilni spor pred potrditvijo mandatov poslancev, ustavno sodišče pa dolžnost, da o zadevi hitro odloči. To pa bi bilo mogoče le, če bi imeli primerno zakonodajo, ki bi omogočala sproten odziv na nepravilnosti na volitvah. Veljavna slovenska zakonodaja vsekakor ni takšna.