7. 7. 2011 | Mladina 27 | Komentar
O javnem dolgu
Zadolževanje je treba pravočasno omejiti.
Doc. dr. Vasja Rant, Ekonomska fakulteta v Ljubljani
© Borut Peterlin
Javni dolg nastane z zadolževanjem širše pojmovane države, kamor štejemo tako centralno kot tudi lokalno raven države (občine) ter sklade socialne varnosti (ZPIZ in ZZZS). Država in njeni subjekti se, podobno kot posamezniki, zadolžujejo, kadar njihovi odhodki presegajo prihodke, torej kadar živijo prek svojih zmožnosti. Vsakoletna razlika med javnofinančnimi odhodki in prihodki pomeni javnofinančni primanjkljaj (če odhodki presegajo prihodke) oziroma presežek (če prihodki presegajo odhodke). Primanjkljaji povečujejo, presežki pa znižujejo nominalni znesek javnega dolga, podobno kot se tudi v primeru posameznika njegov osebni dolg povečuje, kadar troši več, kot zasluži, oziroma se njegov osebni dolg zmanjšuje, če se odpove pretiranemu trošenju in del dohodka privarčuje. Poleg tega je mogoče javni dolg zmanjšati še s prodajo državnega premoženja, s podobno analogijo na osebni ravni.
V javnosti se pogosto pojavljajo različne številke o javnem dolgu, ki so posledica različnega zajetja podatkov in različnih uporabljenih metodologij. Mednarodno primerljive številke za države članice EU in Slovenijo temeljijo na metodologiji ESA-95, ki je tudi globalno usklajena s sistemom nacionalnih računov Združenih narodov in se uporablja za poročanje o javnem dolgu v okviru postopka presežnega primanjkljaja (t. i. maastrichtski dolg). Poroča se o dolgu širše pojmovane države, dostopni pa so tudi podatki o posameznih podravneh. Poleg tega objavlja ministrstvo za finance še ločeno bilanco dolga državnega proračuna, ki ni usklajena z ESA-95, vodi pa tudi evidence o dolgu s poroštvom Republike Slovenije. Obstajata dve glavni razliki med »maastrichtskim« javnim dolgom in podatki ministrstva za finance. Prva razlika je že v samem zajetju podatkov, saj maastrichtski javni dolg upošteva širši koncept države, podatki ministrstva za finance pa se nanašajo samo na državni proračun, ki predstavlja pretežni del (a ne celote) t. i. centralne države (centralna država je sicer koncept iz ESA-95). Druga razlika izvira iz metodologije beleženja. Tako npr. ESA-95 poleg državnega in lokalnih proračunov ter obeh skladov socialne varnosti v celoti upošteva tudi tiste proračunske uporabnike, ki iz javnofinančnih virov za svoje delovanje prejmejo več kot polovico sredstev, to pa so predvsem javni zavodi, agencije in skladi, upošteva pa tudi nekatere druge državne subjekte, kot sta KAD in SOD. Poleg podatkov o dejanskem javnem dolgu se pogosto navajajo tudi podatki o dolgu s poroštvom Republike Slovenije, ki pa se po nobeni od metodologij ne štejejo v uradni javni dolg. Zneski v tej kategoriji predstavljajo potencialni javni dolg. Slednji lahko postane dejanski javni dolg le v primeru, če podjetja, ki so jim bila poroštva dana, ne poravnavajo svojih finančnih obveznosti tri leta zapored. Iz preteklosti je tako na primer znano prevzemanje dolga Slovenskih železnic s strani države, pogosto pa se izpostavlja tudi problematičnost javno garantiranega dolga Darsa, ki ga sicer država še ni prevzela. Pri vprašanju vpliva poroštev na javni dolg je zato ključen razmislek, ali bo podjetjem, ki so jim bila poroštva dana, uspelo redno servisirati njihov dolg.
Raven javnega dolga v Sloveniji sicer še ni kritična, saj je še vedno pod povprečjem EU, ki v letu 2010 znaša 80 odstotkov BDP-ja EU, problematičen pa je trend zadolževanja, saj je bil ta med državami članicami EU v zadnjih letih med najhitreje rastočimi. Ob upoštevanju uradnih napovedi za leto 2011 je Slovenija v skupini držav članic EU, ki so v obdobju 2008-2011, torej od začetka krize, najbolj povečale delež javnega dolga v BDP-ju. Poleg problematičnih držav, o katerih se zadnje čase veliko govori (Grčija, Irska, Portugalska, Španija), naj bi se do konca leta 2011 delež javnega dolga v BDP-ju bolj kot Sloveniji povečal le še Veliki Britaniji in Litvi. Glede na leto 2008 se bo do konca letošnjega leta razmerje med javnim dolgom in BDP-jem v Sloveniji praktično podvojilo.
Razlogov za pretirano državno trošenje, ki vodi v zadolževanje, je sicer lahko več, a v primeru Slovenije vsekakor izstopata dva - na prvem mestu so transferji posameznikom in gospodinjstvom (sem sodijo v prvi vrsti pokojnine, pa tudi drugi socialni transferji), ki so v letu 2010 pomenili kar 38 odstotkov vseh javnofinančnih odhodkov, na drugem mestu pa so s 23-odstotnim deležem plače javnih uslužbencev. Za primerjavo: investicijski odhodki države so v letu 2010 znašali le deset odstotkov vseh javnofinančnih odhodkov. Lahko bi torej rekli, da k pretiranemu državnemu trošenju pomembno prispeva navajenost na socialne pravice, ki nam jih zagotavlja država, in kadrovsko-plačna politika države. Problem je, da je takšne navade težko spremeniti, kar se je jasno pokazalo ob poskusu sprejema pokojninske reforme, verjetno pa lahko pričakujemo nestrinjanja tudi ob napovedanem rebalansu proračuna. Prav zato je slovenski javnofinančni primanjkljaj kritičen, saj sam od sebe, torej brez nekih ukrepov, ki bi posegali v obstoječe pravice, tudi ob izboljšanju gospodarske situacije ne bo povsem izginil, kar pomeni, da se bo javni dolg še naprej povečeval. To pa je seveda vlak, ki nas lahko pripelje tudi v Grčijo.
Drugi razlog za povečan javnofinančni primanjkljaj in s tem povečano zadolževanje, ki se zadnji dve leti pogosto omenja, je finančna in gospodarska kriza v svetu in pri nas. Ta vpliva na primanjkljaj in dolg na več načinov. Prvi način je avtonomno poslabšanje primanjkljaja, do katerega pride, ker zaradi nižje gospodarske aktivnosti država pobere precej manj davkov in prispevkov kot v obdobju visoke rasti, hkrati pa se avtonomno povečajo tudi izdatki za socialne transferje. Drugi način je diskrecijsko ukrepanje vlade, ki je šlo v zadnji krizi predvsem v tri smeri - v stabilizacijo razmer v bančnem sistemu, v blaženje socialnih posledic krize in v poskus ponovnega zagona gospodarstva, vse to pa je seveda povečalo odhodke in s tem dolg države. Tretji način, kako gospodarska kriza vpliva na beleženje primanjkljaja in dolga, pa je prek padca BDP-ja, saj se obe kategoriji pogosto izražata v odstotkih BDP-ja, kar pomeni ob padcu BDP-ja avtomatično povečanje odstotka (tako za primanjkljaj kot dolg). Če gledamo na povečanje slovenskega javnega dolga s tega vidika, potem lahko rečemo, da je to povečanje tako posledica globalnih in domačih gospodarskih razmer kot tudi vladnih ukrepov.
Prav zaradi avtonomnega in diskrecijskega poslabšanja javnofinančnih bilanc v času krize je pomembno, da v času prosperitete država, podobno kot posamezniki, varčuje in si tako ustvari rezerve za težke čase. Slovenija v teh časih na neki način rešuje dobro izhodišče, saj smo imeli pred začetkom krize enega izmed najnižjih deležev javnega dolga v BDP-ju med državami članicami EU. A to izhodišče bi bilo lahko še precej boljše, če bi država za varčevanje bolje izkoristila čas visoke konjunkture pred krizo. Za zgled nam je lahko Estonija, ki kljub krizi ohranja najnižji delež javnega dolga v BDP-ju v EU.
Ne glede na to, kaj razumemo kot glavni razlog za javni dolg, pa dejstvo, da se država zadolžuje, pomeni, da mora najti nekoga, ki ji je pripravljen za določen čas posoditi denar. Država si lahko denar za pokritje primanjkljajev izposodi v obliki bančnih posojil, a največ ga pridobi s prodajo državnih obveznic na finančnih trgih. Pomembni kupci teh obveznic, ki z nakupom postanejo upniki države, so finančne institucije, vključno z bankami, seveda pa lahko državne obveznice kupi kdorkoli, tako posamezniki kot nefinančna podjetja ter tudi druge države. Kadar rezidenti neke države niso pripravljeni v celoti financirati njenih javnofinančnih primanjkljajev, se mora država zadolževati pri tujcih (nerezidentih). Tako imajo po podatkih Banke Slovenije tudi približno 80 odstotkov slovenskega javnega dolga v lasti tujci. Ta del javnega dolga se šteje v zunanji dolg, ki je sicer širši koncept zadolženosti, saj se lahko v tujini, če imamo takšno finančno svobodo, kot jo imamo v EU, poleg države zadolžujejo tudi posamezniki (gospodinjstva), finančne institucije in nefinančna podjetja. Velik problem Slovenije je poleg problematičnih trendov javnega zadolževanja tudi visoka zunanja zadolženost, ki se giblje blizu 120 odstotkov BDP-ja (t. i. bruto zunanji dolg). Večji del tega dolga (skoraj 60 odstotkov) pomeni dolg bank in gospodarstva. Skrb pa zbuja tudi podatek, da je dolga slovenskih rezidentov do tujine precej več, kot pa je vredno premoženje slovenskih rezidentov v tujini, kar je razvidno iz t. i. neto zunanjega dolga, ki je konec leta 2010 znašal 31 odstotkov slovenskega BDP-ja. Lahko bi torej rekli, da sta naš način življenja, pa tudi gospodarska aktivnost precej odvisna od pripravljenosti tujcev, da nam še naprej posojajo denar. Takšna situacija pa je glede na napete finančne razmere v evroobmočju vse prej kot pomirjujoča. Sicer bi lahko v primeru usihanja virov financiranja iz tujine finančno stisko reševali s prodajanjem premoženja, s katerim razpolagajo tako država kot zasebni subjekti, a treba se je zavedati, da takšne prodaje pod prisilo pogosto ne vodijo do najboljšega rezultata za prodajalca. Zato je dosti bolj preudarno pravočasno omejiti zadolževanje, da do finančne stiske ne pride.
Na primeru držav evroobmočja lahko vidimo, kam lahko pripelje pretirano zadolževanje, tako javnega kot tudi zasebnega sektorja, če ni pametno uporabljeno za izboljšanje konkurenčnosti in pospešitev gospodarske rasti. Zgovoren primer pa nam daje tudi naša lastna polpretekla zgodovina. Ko začnejo finančni trgi zaradi naraščajočega bremena dolga in nekonkurenčnega gospodarstva dvomiti o plačilni sposobnosti držav, pride do nevarne spirale, ki smo ji priča v Grčiji, na Irskem in Portugalskem, deloma pa tudi v Španiji. Takšnim državam začne naraščati cena zadolževanja (obrestna mera), saj zahtevajo novi kupci državnih obveznic vse večje premije za tveganje, ki ga prevzemajo. Naraščajoča obrestna mera še poveča breme dolga, saj morajo države z vsako novo izdajo obveznic nameniti vse več sredstev za plačila obresti, kar lahko ob visokih ravneh zadolženosti (sto odstotkov BDP-ja in več) vodi v začaran krog, ki ni več vzdržen - dolg se nenehno povečuje, hkrati pa narašča tudi cena zadolževanja, dokler na koncu obrestne mere ne postanejo prohibitivno visoke in država ni več sposobna pridobivati tržnih virov financiranja.
Takšen scenarij je še posebej verjeten, kadar imajo velik delež dolga v lasti tuji rezidenti, saj so domači lastniki državnih obveznic praviloma bolj disciplinirani, ker jih država lažje nadzira in jih lahko v končni fazi tudi obdavči ter se tako razdolži. Obdavčenje je lahko neposredno, lahko pa tudi posredno in prikrito, skozi inflacijo, če ima država v svojih rokah denarno politiko in lahko nadzira količino denarja v obtoku ter pretok kapitala (takšne metode »razdolževanja« do rezidentov smo bili navajeni v zadnjih letih Jugoslavije). Problematične države evroobmočja te druge opcije nimajo neposredno v svojih rokah, saj je denarna politika skupna, pravila enotnega trga EU pa tudi prepovedujejo omejitve na prost pretok kapitala. Velik delež domačih upnikov tudi pojasnjuje, zakaj nekatere države (npr. Italija in Japonska) lažje preživijo ob navidezno nevzdržnih ravneh javnega dolga (na Japonskem znaša javni dolg več kot 220 odstotkov BDP-ja). V kriznih časih pa je poleg ravni javnega dolga pomemben dejavnik, ki vpliva na vzdržnost javnega dolga, tudi zasebni dolg, saj se je v zadnjih dveh letih in pol izkazalo, da so države prevzemale nase tudi finančne obveznosti zasebnih dolžnikov (predvsem bank). To je tudi npr. glavni razlog za težave Irske, ki je imela pred krizo eno izmed najnižjih ravni javnega dolga v BDP-ju v EU, a hkrati močno zadolžen bančni sistem, prav tako pa je mogoče z visokim zasebnim zunanjim dolgom delno razložiti tudi portugalske in grške težave. Ne nazadnje pa je treba povedati, da pri vzdržnosti dolga ne obstajajo vedno enaka merila za velike in majhne. ZDA so s tega vidika še posebej v privilegiranem položaju, saj je dolg, ki ga izdajajo v svoji nacionalni valuti, med najpomembnejšimi mednarodnimi rezervnimi imetji. Zato lahko breme svojega dolga do rezidentov znižujejo z inflacijo, do nerezidentov pa z depreciacijo dolarja. V Evropi bi v primeru krize evra kapital zelo verjetno odtekal iz majhnih držav v stabilne, velike države članice EU z močnimi gospodarstvi. Tudi zato kakršnokoli rahljanje evra Sloveniji ne more biti v interesu.
Če tuji viri financiranja presahnejo in jih država ni sposobna nadomestiti z domačimi, nastane finančna stiska. Državi namreč sproti zapadajo v plačilo v preteklosti izdane obveznice, ki jih praviloma refinancira tako, da izda nove obveznice. Če za te nove obveznice ne najde kupcev, ne more poplačati lastnikov starih obveznic, kar pomeni, da je plačilno nesposobna. Če ni dogovora z upniki o postopni prilagoditvi in odplačilu dolga, sledi drastična prilagoditev (znižanje) ravni trošenja, saj so se država in njeni državljani praktično čez noč prisiljeni navaditi na življenje v okviru skupnih zmožnosti. Možnost, da bi država dolžnica enostransko razveljavila dolg, je zelo neprivlačna, saj pomeni, da bi bila taka država za dlje časa povsem izolirana od mednarodnih finančnih in tudi gospodarskih tokov, s čimer bi se ji precej zmanjšale možnosti za razvoj. Zato se države v primerih plačilne nesposobnosti praviloma skušajo dogovoriti z upniki o nekakšni delitvi bremena - bodisi z nižanjem obrestnih mer, podaljševanjem ročnosti posojil ali pa celo delnimi odpisi dolga, kar pa ne pomeni, da je to neboleča rešitev, saj večji del bremena prilagajanja še vedno nosijo države dolžnice same, ki morajo kot pogoj, da upniki privolijo v prestrukturiranje dolgov, praviloma sprejeti ostre varčevalne ukrepe. Da bi se takšnim situacijam izognili, je torej dosti bolj preudarno pravočasno ukrepati in omejiti zadolževanje, dokler snežna kepa dolga ne postane prevelika.
Zakup člankov
Celoten članek je na voljo le naročnikom. Če želite zakupiti članek, je cena 4,2 EUR. S tem nakupom si zagotovite tudi enotedenski dostop do vseh ostalih zaklenjenih vsebin. Kako do tedenskega zakupa?
Pisma bralcev pošljite na naslov pisma@mladina.si. Minimalni pogoj za objavo je podpis z imenom in priimkom ter naslov. Slednji ne bo javno objavljen.