Davčni Baltazarji

Napovedi so bile spektakularne. "Dan D za davke" je najavil poslovni časnik Finance. No, dan je bil v resnici pomemben. Vendar ne zaradi reči, ki so se zgodile. Bolj pomemben je bil zaradi stvari, ki se niso pripetile. Ni bil pomemben zgolj zaradi stvari, ki smo jih izvedeli. Vsaj tako pomemben je bil zaradi podatkov, ki jih nismo dobili. Na dnevnem redu je bila davčna reforma in urnik je bil nabutan s sestanki. Najprej so v vladno palačo pripotovali predstavniki strank vladajoče koalicije. Potem so prišli predstavniki strank Partnerstva za razvoj, torej nekakšne ad hoc razširjene koalicije. Nakar so do vlade prišli še sindikati. Novica dneva pa je govorila, kaj se ne bo zgodilo. Slovenija ne bo dobila enotne davčne stopnje. In? Je to vse? Enotne davčne stopnje ne bo. Tudi davek na dodano vrednost se menda ne bo spremenil. Vsaj bistveno naj se ne bi spremenil. Spremenili se bodo dohodninski razredi. Zdaj jih je pet, po novem bodo trije. In precej tehničnih detajlov. Je to vse, kar je ostalo od napovedane radikalne davčne reforme? Je bistvo napovedane reforme v tem, da enotna davčna stopnja ne bo uvedena?

Pojem "enotna davčna stopnja" (EDS) se je v političnem besednjaku pojavil pred dvema letoma, tik pred parlamentarnimi volitvami. Marca 2004 je o "radikalno poenostavljenem" davčnem sistemu "z eno samo konstantno mejno davčno stopnjo - flat tax" pisal dr. Mićo Mrkaić. Tik pred volitvami je tedanji predsednik vlade in predsednik LDS Tone Rop v obtok poslal interpretacijo, da se Janševa SDS zavzema za enotno davčno stopnjo. Po volitvah in zamenjavi vlade se je začelo dozdevati, da uvedba EDS v resnici sodi med ključne politične prioritete nove vladajoče koalicije. Vlada z njenim predsednikom na čelu ni sicer nikoli izrecno najavila, da bo država dobila enotno davčno stopnjo. Govorila je, da je to ena od možnih variant. Hkrati pa je vlada podpornike ideje uvedbe EDS postavljala na položaje, ki sicer formalno niso bili del državne administracije, a so imeli imeniten dostop do medijev. Tako je ideja o uvedbi enotne davčne stopnje potovala na strateški svet ter na odbor za reforme, dve vladni svetovalni telesi. Strateški svet in odbor za reforme sta po eni strani kovala ideje, ki naj bi zagotavljale gospodarsko rast. In dejstvo, da so bili vladni svetovalni organi prave kovačnice idej o mehanizmih, ki naj bi povzročali gospodarsko rast, je predsedniku vlade omogočalo retoriko o vstopu v zlato dobo. Hkrati pa se je ogromen del javnosti ukvarjal z vprašanjem, ali bi morebitna uvedba EDS prinesla potres, rušenje socialne države, revolucijo ali neizmeren pospešek konkurenčnosti.

Vročična razprava o EDS je vladi kar ustrezala. Namesto da bi se javnost ukvarjala z vprašanjem, kaj se v resnici dogaja, se je ukvarjala z vprašanjem, kaj bi se utegnilo zgoditi, če bi dobili EDS. Debata o EDS je tako postala imenitna dimna zavesa za realne procese, ki so se odvijali v Sloveniji. In ti procesi nimajo skupnega imenovalca z ekonomsko reformo. Bistvena stvar, ki se dogaja v Sloveniji, je povezana s prevzemanjem vzvodov moči.

EDS, 2004 - 2006

Pa vendarle: zakaj enotna davčna stopnja ni bila uvedena? Z drugimi besedami: zakaj po bombastičnih najavah Slovenija ni dobila radikalne davčne reforme? Ideja o EDS je na dnevni red prišla po volitvah, v času, ko se je finančno ministrstvo ukvarjalo s prevzemom evra. Učinki EDS so po eni strani predstavljali veliko neznanko, po drugi strani pa sama logistika poslovanja finančnega ministrstva ni omogočala, da bi se ob uvajanju evra finančniki ukvarjali še z davčno revolucijo. Strokovni aparat finančnega ministrstva bi, če naj bi se ob uvajanju evra ukvarjal še z EDS-om, enostavno pregorel.

Novica, da Slovenija izpolnjuje kriterije za prevzem evra, je prišla v prvi polovici leta 2006. Recimo, da bi lahko s pripravami na uvedbo EDS začeli po objavi novice, da bo Slovenija dobila evro. Torej bi lahko EDS v veljavo stopila najhitreje 1. januarja 2007. Ta datum pa je neroden zaradi političnih razlogov. Davkoplačevalci bi prvo davčno napoved, ki bi temeljila na radikalnih davčnih spremembah, izpolnjevali marca 2008. Davčne položnice pa bi dobili jeseni 2008. In jeseni 2008 so parlamentarne volitve. Nepredvidljivi učinki davčne revolucije, ki bi jih davkoplačevalci začutili natančno v mesecih najbolj ostre predvolilne kampanje, za katerokoli vladajočo koalicijo predstavljajo preveliko tveganje.

Obstaja še ena politična okoliščina: če naj bi novo davčno zakonodajo sprejeli do novembra 2006, bi pomemben del parlamentarne razprave sovpadel z lokalnimi volitvami. Priprava nacionalne davčne reforme sicer na prvi pogled nima nič skupnega z lokalno samoupravo.

Ker pa slovenski politični običaji kažejo, da se nekako polovica poslanske skupnosti v času lokalnih volitev poteguje še za župansko funkcijo, bi kandidati za župane dvakrat premislili, kako bi ravnali kot poslanci, če bi diskutirali in glasovali o nepredvidljivi EDS.

In tretja politična okoliščina? 1. januarja bo v Sloveniji uveljavljen evro. Sprememba valute seboj prinaša nekaj negotovosti. Če bi vlada negotovost, povezano z uvedbo evra, potencirala še z radikalno davčno reformo, bi lahko opozicija hipotetične negativne učinke uvedbe evra prepričljivo pripisala radikalni davčni reformi.

Če je bilo leta 2005 in v prvi polovici leta 2006 jasno, da uvedba EDS prinaša makroekonomsko tveganje, povezano z evrom, in politično tveganje, povezano z volitvami leta 2006 in 2008, so nenavadno pozno na mizo prišli tudi izračuni, kakšne bi bile dejanske posledice uvedbe EDS. Ob tem je posebej nenavadno, da so temeljite izračune o učinkih napovedane radikalne davčne reforme naročili sindikati. Natančneje, finančno ministrstvo je analizo o učinkih radikalne davčne reforme naročilo pri Inštitutu za ekonomska raziskovanja ljubljanske ekonomski fakulteti, sindikati pa so analizo naročili pri Ekonomskem inštitutu Pravne fakultete. Projekt Inštituta za ekonomska raziskovanja je vodil dr. Boris Majcen, projekt Ekonomskega inštituta Pravne fakultete pa je vodil Velimir Bole. Nenavadno se zdi, skratka, da je bila debata o EDS od leta 2005 najbolj vroča politična tema, resne analize pa so do vlade prišle šele poleti 2006. Hkrati pa so poleti 2006 s poglobljeno analizo možnih posledice sprememb davčnega sistema, pod katero je ob Velimirju Boletu podpisan še dr. Robert Volčjak, razpolagali tudi sindikati.

Ko je finančni minister dr. Bajuk ob predstavitvi davčnih sprememb razlagal, kakšni bi bili pričakovani učinki uvedbe EDS, je kot prvi visoki državni funkcionar na osnovi analitičnih obdelav sporočil, da bi bili učinki uvedbe EDS na gospodarsko rast zanemarljivi. Imeli pa bi, kakopak, druge učinke.

Tudi študija Velimirja Boleta je ovrgla hipotezo, da bi imela uvedba EDS opazne pozitivne učinke na gospodarsko rast. Imela pa bi socialne učinke. Tako je študija, ki so jo naročili sindikati, ugotavljala, da bi uvedba EDS "opazno povečala stroške dela zaposlenih v nizkih dohodkovnih razredih." Hkrati pa bi se povečala verjetnost, da bi zaposleni z nižjimi plačami izgubili službe. Uvedba EDS bi imela, kot opozarja Boletova študija, še en nenavaden učinek. Ob ogrožanju delovnim mest slabše plačanih bi predpostavka o nespremenjenih neto plačah, na katerih so gradili pobudniki uvedbe enotne davčne stopnje, povzročila hudo zmešnjavo pri zaposlenih z različnim številom vzdrževanih družinskih članov. Učinek uvedbe EDS bi bil ta, da bi delodajalci raje zaposlovali uslužbence brez otrok, ker bi bila bruto plača, ki bi jo izplačevali delodajalci, za uslužbence brez otrok bolj ugodna, torej nižja.

Učinek, ko bo se delodajalcem bolj splačalo zaposlovati uslužbence brez otrok, bi bil v popolnem nasprotju z eno prvih vladnih napovedi, namreč, da se bo vlada soočila z negativnimi demografskimi trendi.

Ob tem, da bi uvedba EDS ogrozila delovna mesta slabše plačanih, hkrati pa bi bilo za delodajalce ceneje, če bi zaposlovali delovno silo brez otrok, bi uvedba EDS občutno povečala življenjske stroške revnejših delov populacije, saj ta del prebivalstva velik del dohodkov porabi za hrano. Ta pa bi bila dražja. Trenutno je namreč hrana obdavčena po nižji davčni stopnji. Z izenačitvijo davčnih stopenj pa bi bili tisti, ki s plačo kupujejo predvsem kruh in mleko, davčno bolj obremenjeni.

Tako kot študija, ki jo je naročila vlada, je tudi študija, ki so jo naročili sindikati, prišla do sklepa, da uvedba EDS ne bi prinesla obljubljene zlate dobe. Študija, s katero so pred "dnevom D za davke" razpolagali sindikati, je opozarjala na tuje izkušnje, ki kažejo, da zgolj prestrukturiranje davčnih oblik ob nespremenjenem obsegu davčnega donosa in javnofinančnega trošenja ne vpliva opazno na gospodarsko rast. Lahko pa znatno spremeni strukturo trošenja in vpliva na porazdelitev blaginje med prebivalstvom.

Jasno je torej, da bi vladno vztrajanje pri EDS povzročilo predvsem hude socialne nemire. Sindikati, opremljeni s študijo uglednega ekonomista, Velimirja Boleta, na uvedbo EDS enostavno ne bi pristali.

"Nihče ne bo plačeval večje dohodnine"

EDS je, skratka, pokopana. In kaj prinašajo nova davčna pravila? Same imenitne stvari, sporočajo vladni predstavniki. "Nihče ne bo plačeval višje dohodnine," je zagotovil finančni minister dr. Bajuk. Zato pa bodo "bolj ustvarjalni in bolj produktivni" plačevali občutno manj. Besedno zvezo "bolj ustvarjalni in bolj produktivni" lahko razumemo tudi kot "najbogatejši". No, davki na jahte in druga plovila bodo nekoliko višji ...

Ob napovedi, da prav nihče ne bo plačeval višje dohodnine, velja biti skeptičen. Vrhovnim državnim finančnikom namreč lahko verjamemo takrat, ko obljubljajo kri, solze in znoj. Kje tiči prva neznanka? Da bi videli, kje je zanka, si moramo najprej ogledati, kako davčni sistem razume slojevsko strukturo družbe. Stari davčni sistem predpostavlja, da je družba sestavljena iz petih slojev. Obstaja nižji sloj (davčna osnova tega sloja znaša manj kot 1.3 milijona SIT letno), nižji srednji sloj (davčna osnova znaša med 1.3 in 2.6 mio SIT), srednji sloj (2.6 - 5.2 mio SIT), višji srednji sloj (5.2 - 10.5 mio SIT) in višji sloj (nad 10.5 mio SIT).

Nova davčna zakonodaja družbo deli na tri sloje. Obstaja nižji sloj (davčna osnova znaša do 1.6 mio SIT), srednji sloj (1.6 - 3.3 mio SIT) in višji sloj (nad 3.3 mio SIT).

Zanka pa je skrita v socialni kategoriji, ki je včasih veljala za srednji sloj, nova davčna zakonodaja pa danes glavnino tega dela prebivalstva uvršča v višji sloj. Tisti del prebivalstva, ki ga je stara davčna zakonodaja uvrščala v srednji sloj, je bil obremenjen s 37-odstotno davčno stopnjo. Ker pa je glavnina nekdanjega srednjega sloja danes prestavljena v višji sloj, bo glavnina nekdanjega srednjega sloja obremenjena s 39-odstotno davčno stopnjo. Torej z višjo davčno obremenitvijo. Gre za socialni sloj, katerega dohodninska osnova znaša med 3.3 in 5.2 mio SIT. In na oko bi lahko rekli, da se točno v tem sloju nahaja izjemno pomemben del celotne populacije.

Na resnejše izračune, kaj nova davčna zakonodaja pomeni za tisti del prebivalstva, ki je včasih sodilo v srednji sloj, po novem pa sodi v višji sloj, bomo morali počakati še nekaj dni. Obstajajo pa resni znaki, da bo nova davčna zakonodaja glavnino nekdanjega srednjega sloja obremenila bolj od sedanje davčne zakonodaje. Nedvomno velja, da bosta višji in nižji sloj nosila manjše davčne breme. Torej bodo revni manj revni. In bogati bodo bolj bogati. Srednji sloj pa utegne shujšati.

Luknja?

Ob novici, da je davčna reforma vendarle lansirana, smo lahko skeptični še ob enem detajlu. Eden od razlogov za davčno reformo je povezan z dejstvom, da je državni zbor lani jeseni napovedal postopno ukinitev davka na izplačane plače. Če je en davek ukinjen in država ob tem ne izvede resnih varčevalnih ukrepov, je jasno, da mora denar, ki bo izpadel s postopnim ukinjanjem davka na izplačane plače, namolsti nekje drugje. Opazovalci so napovedovali, da bo nova davčna zakonodaja prinesla dodatne obremenitve, saj naj bi slušala nadoknaditi izpad davka na izplačane plače.

Koliko je proračun zbral z davkom na izplačane plače? Okrog 120 milijard. Ker je tretjino davščin pobral v javnem sektorju, je torej država del davka pobirala sama sebi. Okrog 80 milijard SIT pa je nabrala v zasebnem sektorju. Torej naj bi do leta 2009, ko bo davek na izplačane plače v celoti ukinjen, v proračunu ta denar zmanjkal.

Finančni minister dr. Bajuk je ob predstavitvi novih davčnih pravil prijetno presenetil, ko je ocenil, da se bo s spremembo dohodninske zakonodaje država odrekla dodatnim 55 milijardam SIT. Ob tem pa ni dokončno odgovoril na vprašanje, kaj bo vlada naredila s pričakovano proračunsko luknjo. Dopustil je možnost, da bo vlada predlagala dvig davčne stopnje pri davku na dodano vrednost.

Dogodek, ki nosi ime "davčna reforma", je torej precej nenavaden. Vlada po eni strani javnost razveseljuje z novico o nižjih davkih (vendar se ob tem zastavlja vprašanje, ali bo srednji sloj v resnici razbremenjen), hkrati pa ne zna napovedati, ali bo morala dvigniti DDV. Zakonodaja vladi daje možnost, da ob sprejemanju zakona o izvajanju proračuna dvigne tudi DDV.

Kako to, da vlada še ne ve, ali bo morala dvigniti DDV? Obstaja dva možni interpretaciji. Morda je vlada sklenila, da bo slabe novice v javnost frcnila po lokalnih volitvah. Novica o višjem DDV-ju bi bila skrita v drobnem tisku, javnosti všečne novice o nižji dohodnini pa so se že prebile na naslovnice.

Vendar ni nujno, da je ta hudobna interpretacija tudi pravilna. Možno je, da državni finančniki dejansko ne vedo povsem natančno, kako uspešno davčno mašinerijo imajo. Obstaja kar nekaj znakov, da je davčna mašinerija po reformi, ki jo je izvedel prejšnji finančni minister, dr. Dušan Mramor, nepričakovano uspešna. Davčna mašinerija, ki jo je reformiral prejšnji finančni minister, uporabniku sicer ni prijazna. Je zapletena. Na Mramorjevo davčno reformo v javnosti letita ogenj in žveplo. Hkrati pa se zdi, da gre za robustno mašinerijo, ki je bolj učinkovita od pričakovanj in ocen sedanje vladajoče koalicije. So torej zadnje davčne spremembe, ki so bile najavljene 30. avgusta, zgolj nekakšno poliranje Mramorjeve davčne reforme? To poliranje naj bi zagotovilo, da bi uporabniku neprijazen davčni sistem postal bolj enostaven. Davčne novosti pa naj bi poskrbele predvsem za finese, za katere je ob Mramorjevi reformi zmanjkalo časa.

Ob tem gredo vladi na roko relativno spodobni gospodarski kazalci. Ena od ocen govori, da vladi, če bi gospodarski kazalci ostali enako optimistični, DDV-ja niti ne bi bilo potrebno dvigovati. So pa finančniki že namignili, da bodo dvignili trošarino za alkohol in cigarete.

Sklep? Prvič, počakati moramo na "umazane detajle" samega zakonskega besedila nove dohodninske zakonodaje. Drugič, počakati moramo, ali bodo tudi izračuni najbolj kompetentnih ekonomistov potrdili domnevo, da se davčni položaj srednjega sloja v resnici slabša. Tretjič, ni jasno, ali bo vlada dvignila DDV.

Kaj pa je jasno? Jasno je, da napovedane davčne revolucije ne bo. Celo o reformi bi težko govorili. To, da so se finančniki odločili za davčno kozmetiko, pa je zelo hvalevredno - seveda, če bo davčni sistem res postal bolj eleganten in uporabniku prijazen. Je pa res, da so davčne spremembe pred tem premlevala tri svetovalna telesa, torej vladni strateški svet, ki ga je vodil dr. Mrkaić, vladni odbor za reforme, ki ga je vodil dr. Damijan, in strokovno skupino za popravke davčne zakonodaje, ki jo je vodil dr. Marko Kranjec.