Nogometna diplomacija

Poleg "rambo diplomacije", izraza, ki se je ustalil za ameriško zunanjo politiko v času največje priljubljenosti ameriškega igralca Sylvestra Stalloneja, poznajo mednarodni odnosi še druge zanimive besedne zveze. Denimo delovne pogrebe (working funerals) ali celo delovne odmore, kar naj bi izhajalo iz prepričanja diplomatov, da ti vedno delajo in iščejo rešitve za nacionalna vprašanja, celo tedaj, ko se zabavajo na sprejemih ali večerjah. V slovensko-hrvaških odnosih smo se v zadnjih mesecih, ko naj bi neuspešno govorila tako imenovana "tiha diplomacija", premaknili korak naprej. Sedaj lahko govorimo o "nogometni diplomaciji". Na eni in drugi strani se bliža predvolilni tekmovalni čas, v katerem si bosta obe strani očitno podajali novo žogico z upanjem, da bo nova igra trajala čim dlje.

Temeljna vprašanja ostajajo ista. Bo Slovenija dobila izhod na odprto morje? Kje bo morebitno sodišče ali arbiter potegnil črto? Kako hitro bo morala v tem primeru Slovenija zgraditi avtocesto Maribor-Ptuj-Gruškovje? In koliko krške elektrarne ali nekdanje Ljubljanske banke nas bo takšna paketna rešitev Piranskega zaliva stala? Predlog Slovenije, da se ta vprašanja rešijo pred sodiščem OVSE za poravnavo in arbitražo, za Hrvaško očitno ni sprejemljiv. Sedaj vemo, kaj je hrvaški premier Ivo Sanader na domžalski nogometni tekmi sporočil Janezu Janši. Verjetno ga je vljudno pohvalil, ker je Slovenija po več letih neuspešnih dvostranskih pogajanj sprejela zamisel, da se vprašanja meje rešijo z mednarodno arbitražo, toda po mnenju Hrvaške bi bilo primerneje, je očitno dejal Sanader, da se vprašanje meje na morju reši pred Mednarodnim sodiščem za pomorsko pravo v Hamburgu.

Vprašanje je, ali je Janša sploh pričakoval drugačen odgovor, glede na to, da je izredno obsežen predlog, ki je vključeval vse od krške jedrske elektrarne, razmejitve hrvaške in slovenske ekološke cone v Jadranu, dolga nekdanje Ljubljanske banke hrvaškim varčevalcem, Slovenija poslala Hrvaški v času pred saborskimi volitvami, kar je v mednarodni skupnosti recept za neuspeh. Enako velja za odgovor Hrvaške: Slovenja je že večkrat podvomila, da bi lahko kakršnokoli posredovanje prevzelo sedaj predlagano hamburško sodišče za pomorsko pravo, ki je specializirano le za morske spore. Zato verjetno tudi Hrvaška ne pričakuje, da bo Slovenija sprejela najnovejšo ponudbo.

Mednarodni pogajalci v teh primerih navadno govorijo o BATNI. Ali best alternative to a negotiated agreement. Pomeni pa, da sta obe strani medsebojne spore pripravljeni rešiti, če vidita v tem korist. V nasprotnem primeru, če je za katerokoli stran status quo boljši od rešitve, za pogajanja in najrazličnejše rešitve vprašanja pred meddržavnimi sodišči, arbitražnimi ustanovami oziroma s posredovanjem tretje strani ni zanimanja. To, da je vrsta vprašanj v odnosih med Slovenijo in Hrvaško nerešena že več kot 15 let, gotovo napeljuje k sklepu, da takšne razmere političnim elitam ustrezajo. Gotovo tudi zato, da ne zmanjka odličnih predvolilnih političnih tem.

Do rešitve omenjenih vprašanj, smo torej izvedeli ta teden, je tudi po več kot 15 letih še dokaj daleč. Tudi če bi se državi danes sporazumeli o mednarodni instituciji, pred katero bosta reševali skupna nerešena vprašanja, bi do končne rešitve minila leta. Čeprav so arbitražni postopki praviloma hitrejši, se spomnimo, da je Meddržavno sodišče v Haagu v sporu glede genocida v Srebrenici lani razsodilo po več kot 12 letih. In genocid v Srebrenici je bil za marsikoga očiten. Takšne določitve morske meje med državama, da bi kopno ostalo na eni strani, morje pa na drugi, pa pravzaprav še ni.

Morda edina opcija, v katero bi obe državi še utegnili privoliti, je Meddržavno sodišče v Haagu ali pa ad-hoc arbitraža. Arbitraža je način mirnega reševanja sporov s pomočjo tretjega, katerega odločitev je za obe državi zavezujoča. Arbitri so pogosto majhne države, za katere je znano, da nimajo posebnih interesov. Minule mesece se je kot arbiter med Slovenijo in Hrvaško omenjal denimo Vatikan, ki pogosto nastopa v sporih med dvema katoliškima državama. Majhne države, kakšna je Švica, se rade pojavljajo v sporih med velikimi silami, Združeni narodi posredujejo v sporih, ki so nepomirljivi in obrobnega pomena za velike sile, poleg tega pa mednarodna praksa pozna še posredovanje posameznikov. Bodisi spet zato, ker za njimi tiči velika sila, kot so to bili arbitri na območju naše razpadajoče nekdanje države, od Richarda Holbrooka do Javierja Solane, bodisi zato, ker imajo velik mednarodni ugled.

Slovenske dileme

Večinoma, in tudi pri Sloveniji in Hrvaški to velja, je arbitraža boljša rešitev od meddržavnega sodišča, saj je postopek precej hitrejši od zapletene haaške procedure, v katero je vpletenih 15 stalnih sodnikov. Zato je med slovenskimi pravnimi strokovnjaki že mogoče slišati, da je arbitraža "bolj sproščena" od procesa v Haagu. Vendar je arbitraža še vedno način uporabe mednarodnega prava in ne predvideva kakršnekoli mogoče rešitve, do katere sicer lahko pride, če se državi o tem sporazumeta. Tukaj pa Slovenija ne bo imela lahke naloge.

Čeprav se je po sedaj javno dostopnih informacijah naša država odločila, da kot arbitražni kompromis predlaga paketno rešitev meddržavnih vprašanj, ki vključujejo poleg Piranskega zaliva še krško elektrarno in varčevalce Ljubljanske banke, verjetno tudi avtocesto Maribor-Ptuj-Gruškovje, pa je očitno Slovenija najbolj zainteresirana za prosti dostop do odprtega morja. Odločitev, da to vprašanje pristane pred arbitrom, gotovo ni bila lahka. Kajti kot je opozoril Borut Šuklje, nekdanji slovenski veleposlanik v Beogradu, ima "Slovenija pravico zagovarjati tezo, da je pomorska država in da je treba izhajati iz stanja na dan 25. junija 1991". Če se bomo odločili za arbitražo, pa bo naša država morala to šele dokazati. Pri tem prikaz zgodovinske prakse neoviranega plutja po zalivu pred letom 1991 ne bo dovolj, treba bo dokazati, da je v tem času v Sloveniji in tudi na Hrvaškem obstajala "pravna zavest", da je bil Piranski zaliv pod slovensko jurisdikcijo. Težava je še večja, ker se je slovenska zahteva po prostem dostopu do odprtega morja začela tako, da se je Slovenija dostopu posredno kar sama odpovedala.

Slovenija je svojo željo po dostopu do odprtega morja izrazila precej nespretno, leta 1993, ko je vlada podprla tako imenovani “Memorandum o Piranskem zalivu”, mesec kasneje pa je parlament omenjeni dokument potrdil še s svojimi stališči in sklepi o meji med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško. V njem je zapisanih precej za Slovenijo škodljivih odstavkov, med drugim predvsem, da "Republika Slovenija ... sodi v skupino geografsko prikrajšanih držav, ki zaradi geografske lege ne morejo razglasiti svoje izključne ekonomske cone”. Takšna formulacija pomeni, da Slovenija nima dostopa do odprtega morja. Memorandum je nastal 7. aprila 1993 in je bil uradno izročen Hrvaški 5. maja 1993. Janez Janša je bil leta 1993, v času, ko je bil omenjeni memorandum oblikovan, minister za obrambo v vladi Janeza Drnovška, na položaju zunanjega ministra je bil Lojze Peterle, odbor za mednarodne odnose pa je vodil Zoran Thaler.

Takšno spodkopavanje lastnih argumentov se je nadaljevalo leta 1995, ko je Slovenija ob notifikaciji sukcesije jugoslovanske ratifikacije konvencije o pomorskem pravu podala uradno izjavo sekretariatu OZN, v kateri je ponovno poudarila svoje pravice, ki jih ima “kot država v geografsko neugodnem položaju”. Zadnjič smo napako ponovili še leta 2001, ko smo v obrazložitev predloga pomorskega zakonika zapisali, da zakon izhaja iz dejstva, “da ima Slovenija glede na svojo geografsko lego značaj geografsko prikrajšane države brez epikontinentalnega pasu oziroma suverenih pravic na tem pasu”. To je spet značilno za države, ki nimajo dostopa do odprtega morja.

Hrvaška te nedoslednosti skrbno zapisuje. Tako je prejšnji mesec Hido Biščević, namestnik hrvaške zunanje ministrice Kolinde Grabar - Kitarović, v intervjuju za Dnevnik glede slovenskih želja po prostem dostopu do odprtega morja pomenljivo dejal: "Glede na dokumente, ki jih je sprejel slovenski parlament in ki so bili poslani OZN, ta pričakovanja v Sloveniji niso bila prisotna od samega začetka. Do spremembe politike je prišlo - pri tem nočem izzveneti grobo - z začetkom objektivnih težav Hrvaške leta 1993, ko je bila tretjina ozemlja Hrvaške okupirana. Samo Bog je vedel, kdaj se bo Hrvaška izkopala iz tega. Takrat je prišlo do spremembe slovenskih zahtev glede meje na morju."

Razumljivo je, da takšni dokumenti v Beli knjigi slovensko-hrvaških odnosov, v kateri je Slovenija predstavila argumente v prid svojim stališčem, manjkajo. Prav tako niso kot javno dostopni dokumenti dosegljivi na spletu, razen tistega, kar hrani depozitar OZN. Slovenija je napako poskušala odpraviti decembra 2003, ko je državni zbor spremenil pomorski zakonik tako, da smo dobili možnost razglasitve morskih pasov, do katerih imajo pravico države z izhodom na odprto morje. Tedaj je tudi zunanji minister Dimitrij Rupel priznal, da je razlog za dopolnila možnost, da bo o meji na morju med Slovenijo in Hrvaško odločala mednarodna arbitraža ali kak drugi mednarodni forum in da je v tem primeru treba nujno zavarovati slovenske interese.

Hrvaška dvojna igra

Toda nenačelnost obstaja tudi na drugi strani. V prid Sloveniji govori gotovo hrvaška odpoved že parafiranega sporazuma Drnovšek-Račan, a tudi pred tem je naša soseda uporabljala dvojna merila. Ko je po osamosvojitvi Slovenije in Hrvaške postalo jasno, da meje med državama na morju ni, na kopnem pa ostaja na več mestih sporna, je Hrvaška kot mejo najprej predlagala staro strugo Dragonje. Slovenski pogajalci so tedaj nekoliko bolje pobrskali po geodetskih kartah in ugotovili, da je občina Piran pravzaprav malce večja, kot se je zdelo dotlej in da ji formalno pripada še 113.279 hektarjev ozemlja v občinah Škrile, Bužini Mlini in Škodelin. Hrvaške ti argumenti niso posebej ganili; načela, ki ga je zagovarjala na svojih južnih mejah, ni želela uporabiti na svoji severni meji. Na jugu, pri razmejitvi z Bosno, Črno goro in Srbijo, je Hrvaška želela mejo, kot je zapisana v katastrih, na severu pa mejo, kot se je "de facto" ustvarila z nadzorom hrvaške policije v slovenskih delih občine Piran.

Glede drugega spornega vprašanja - določitve meje na morju - je Hrvaška predlagala razdelitev Piranskega zaliva po načelu "črte enake sredine". Po tej rešitvi bi bil Piranski zaliv razdeljen na dve polovici, Slovenija pa bi ostala brez izhoda na odprto morje. A se je medtem na Prevlaki, na meji s Črno goro, že dogovorila za drugačno, sicer začasno rešitev. Po vsem tem je seveda jasno, da se Slovenija težko zanese na različne režime prostega prehoda skozi hrvaške teritorialne vode, kot nam jih ponujajo. Težava je seveda v tem, ker bi bil tako slovenski izhod na morje vezan na mednarodno pogodbo.

Tudi v hrvaškem notranjem pravu se pod pojmom “neškodljivega, neofenzivnega prehoda” skozi ozemeljske vode neke države razume samo takšen prehod, ki ne “kali miru, reda ali varnosti obalne države”. Hkrati s tem si Hrvaška pridržuje pravico, da v svojem teritorialnem morju “sprejme potrebne ukrepe za preprečevanje vsakega prehoda, ki ni neškodljiv”. Pri tem lahko preveri vsako “delovanje ladje kot celote, njenega tovora ali oseb na ladji, ki bi na kakršenkoli način škodili varnosti, javnemu redu ali miru, kar s sabo prinaša posledico ukinitve pravice do neškodljivega prehoda”.

Če torej Slovenija nima prostega dostopa do odprtega morja, bi lahko hrvaški policijski čolni ob “tranzitnem” režimu prehoda hrvaških ozemeljskih voda bolj ali manj brezskrbno preiskovali ladje na poti v slovenska pristanišča. To bi bilo neprijetno za ribiče, obtožene, da so “imeli razpete mreže” itd., pa tudi za državo, ki tega početja ne bi mogla predstaviti drugače kot preprosto kršitev pogodbe. Popolnoma drugače bi bilo seveda, če bi imela Slovenija neposreden stik svojih ozemeljskih in mednarodnih voda. Tedaj hrvaški policijski čolni ne bi smeli v slovenske ozemeljske vode, vsak neodobren prehod bi veljal za incident. In kot je znano, so takšni incidenti dovolj resne zadeve, da se je zaradi njih včasih pripravljen sestati tudi Varnostni svet OZN ali Svet zveze Nato.

Mednarodna praksa

Praksa reševanja podobnih vprašanj je sicer bolj na strani Slovenije. Državam se je v sporih uspelo dogovoriti za posebne režime dostopa do odprtega morja, pri čemer so se pogosto sklicevale na načelo pravičnosti z namenom širitve prijateljskih odnosov. Tudi vrsta primerov pred mednarodnimi sodišči ali tribunali zbuja upanje, kajti za zdaj se še ni zgodilo, da arbitri v primeru držav, ki imajo neugodno lego, tega ne bi upoštevali. Sodna praksa kaže, da je sodišče ali arbiter medsebojno mejo večinoma določil tako, da je obema državama omogočil čim širši pristop do pomorskih pasov za teritorialnim morjem.

Najbolj relevanten je gotovo primer Gambije in Senegala. Gambija je ena najmanjših afriških držav, ki jo od vseh strani obkroža Senegal, ima pa približno toliko obale kot Slovenija, 50 kilometrov. In tudi njuna zgodovina je podobna slovenski: prej sta bili državi v konfederaciji. Ker bi bila ob uporabi pravila ekvidistance, črte enake sredine, Gambija odrezana od dostopa do odprtega morja, sta se državi leta 1975 dogovorili za približno 31 navtičnih milj širok pomorski koridor od gambijske obale do odprtega morja. Zanimivo je, zakaj so senegalske oblasti privolile v to: pred tem je med državama divjala vojna in očitno je bila želja po miru in medsebojnem sodelovanju dovolj močna za takšen kompromis. Konec koncev so tudi v preambulo sporazuma zapisali, da jih je pri tem vodila želja po vzpostavitvi stabilne morske meje, ki bi omogočala in spodbujala razvoj in sodelovanje.

Na podlagi tega primera je bila nato leta 1984 sklenjena pogodba med Kneževino Monako in Republiko Francijo, ki so jo v zadnjih desetih letih slovenski mednarodni pravniki in pogajalci večkrat omenjali kot plemenito in kot zgled za rešitev našega položaja. Monako, ena najmanjših evropskih držav, zaradi Francije ob uporabi standardnih pravil določanja morske meje namreč prav tako ne bi imel dostopa do odprtega morja. Tako pa sta državi leta 1984 podpisali sporazum o vzpostavitvi 12 navtičnih milj dolgega in dve navtični milji širokega koridorja, ki bo potekal od monaške obale do odrtega morja. V preambuli sporazuma sta državi omenjali "izjemne prijateljske odnose". Zanimivo, kot član francoske vlade je pri tem sodeloval Robert Badinter, takrat pravosodni minister v vladi Françoisa Mitterranda.

Do podobnih rešitev so prišli tudi sodniki ob arbitražah in sodnih postopkih. Najhitrejša je bila denimo arbitraža med Gvinejo in Gvinejo Bissau. Dogovor je bil sklenjen leta 1985, celoten postopek pa je trajal "zgolj" 24 mesecev, saj sta državi namenoma izbrali tribunal treh sodnikov, sicer članov 15-članskega haaškega sodišča. Povod so bili naftni interesi. Tribunal je upošteval zemljepisne, zgodovinske, strateške ter varnostne interese in sklenil, da zaradi konkavnosti obale klasičnega načela ekvidistance ne more uporabiti, ker bi s tem povzročil odrezanost Gvineje od odprtega morja. V tem smislu je haaško sodišče odločilo tudi v sporu med Nemčijo ter Dansko in Nizozemsko, kjer je Nemčiji omogočilo dostop do odprtega morja.

Nekdanji član diplomatske komisije in predsednik mešane komisije za razmejitev med Slovenijo in Hrvaško ter predavatelj na fakulteti za varnostne vede Branko Celar se strinja, da bo arbitražni postopek, če bo do njega prišlo, težak. Kljub temu je odločitev Slovenije, da sprejme neke vrste arbitražo, "najboljša zadeva, za katero se je Slovenija odločila od leta 1991 do danes", pravi, saj so že do leta 1997, ko so njegovo komisijo razpustili, poskusili vse možne načine reševanja, od paketnega do reševanja po posameznih vprašanjih Po njegovem mnenju bo arbiter upošteval predvsem nerealiziran sporazum med obema predsednikoma vlad in različne protestne note. Strinja se, da je doslej vsaka arbitraža in tudi sodišče v Haagu upoštevalo posebne okoliščine. "Če bi veljalo hrvaško stališče, ne bi mogli priti do odprtega morja, in to bi bila posebna okoliščina. Smo geografsko prikrajšana država, a 110 držav na svetu ima takšno obalo kot mi. In če so te države šle pred kako sodno telo, se je geografska prikrajšanost vedno upoštevala. Pa tudi načelo pravičnosti".