Referendum kot zdravilo parlamentarne bolezni

Bi lahko v Sloveniji, v našem referendumskem sistemu, ljudstvo odločalo o davkih?

Lahko.

Torej bi jih lahko kar ukinili?

Teoretično bi bilo možno. Tako ustava kot tudi zakon o referendumu in o ljudski iniciativi takega referenduma izrecno ne prepovedujeta. Ker pa bi s tem očitno nastale protiustavne posledice, predvidevam, da ustavno sodišče ne bi dopustilo izvedbe takšnega referenduma. Vendar pa bi do izključitve takega referenduma lahko prišlo samo v primeru, če bi državni zbor pred ustavnim sodiščem zahteval presojo referendumske zahteve.

Dosedanja praksa dokazuje drugače. Na referendumih smo že odločali o stvareh, ki so bile v nasprotju z ustavo. Kakšne 'varovalke' bi morali vključiti v ustavo, da bi zlorabe preprečili?

Pravzaprav bi se morali odločiti za enega od treh uveljavljenih sistemov. Nekatere ustave ne izključujejo, ampak nasprotno, izrecno navajajo zakone, o katerih je referendum sploh dopusten. Francoska ustava je taka, recimo. Lahko pa to izhaja iz splošne opredelitve predmeta referenduma. Na Irskem, denimo, je referendum dopusten samo o zakonu, ki vsebuje vprašanja nacionalnega pomena. Spet druge ustave konkretno naštevajo zakone, recimo finančne, davčne in nujne zakone, mednarodne pogodbe, o katerih ni dopustno referendumsko odločanje. V nekaterih državah pa takih izrecnih omejitev pač ne poznajo in je dopustnost referenduma v vsakem posameznem primeru odvisna od milosti in nemilosti tistega, ki pobudo vloži na ustavno sodišče, in od ustavnega sodišča, ki potem presodi ustavnost. Slednji sistem je uveljavljen tudi v Sloveniji.

Je vnaprejšnja prepoved referenduma za neko celotno zakonodajno področje sploh ustrezna?

Ne, ker jo v praksi lahko zlorablja parlament. Boljši je selektiven pristop. V Švici, če se vrnem na vaše prvo vprašanje, praviloma ni dopusten referendum o davkih. Če pa poskuša država uvesti nesorazmerno visoke davke - čeprav ta pojem ni povsem definiran -, je tudi o tem možno odločati na referendumu. Ob nameravani spremembi ustavne ureditve zakonodajnega referenduma bi kazalo sprejeti kombiniran sistem, ki iz referendumskega odločanja izključuje nekatere tipične zakone, ki po svoji naravi niso primerni za referendumsko odločanje, kot tudi če bi zaradi tega nastale protiustavne posledice. V sporu o tem bi odločalo ustavno sodišče, kar bi preprečevalo samovoljno ravnanje državnega zbora.

Kaj pa RTV-naročnina? Bi jo lahko ukinili in dobili celo povrnjeno za nazaj?

To drugo najbrž ne. Glede prvega pa velja isto kot za referendum o davkih, kajti tudi RTV-naročnina je neke vrste dajatev. V primeru referendumske zavrnitve zakona, ki ureja to vprašanje, bi pač moral državni zbor poiskati drugačen način financiranje tega zavoda. V zvezi z omejitvami referendumskega odločanja je treba poudariti, da takih omejitev na državni ravni sicer nimamo, poznamo pa jih na lokalni ravni. Zakon o lokalni samoupravi namreč prepoveduje referendum o občinskem proračunu in zaključnem računu ter o občinskih davkih in drugih dajatvah. Vendar pa pri referendumih ne gre samo za z ustavo in zakonom izrecno določene prepovedi, temveč tudi za druge omejitve, ki implicitno izhajajo iz ustavnih načel in vrednot in so v demokratičnih ureditvah razumne. Nanašajo se na referendumsko odločanje o nekaterih mednarodnih pogodbah. Pred časom se je to omenjalo v zvezi s t. i. vatikanskim sporazumom, o ustavnosti katerega je izreklo svoje mnenje ustavno sodišče, nato pa ga je ratificiral državni zbor. Recimo, da bi slovenska in hrvaška vlada po nekaj letih pogajanj uspeli skleniti mednarodni sporazum o državni meji, ki bi ga kasneje ratificiral tudi državni zbor. Ker naša ureditev ne preprečuje referenduma o zakonu o ratifikaciji take mednarodne pogodbe, bi se lahko zgodilo, da bi volivci tak zakon zavrnili, zaradi česar se pogodba ne bi mogla uveljaviti. Čeprav bi bil tak primer pravno nesporen, si lahko predstavljamo politično zadrego doma in v tujini.

Podobno velja za v zadnjem času pogosto omenjeno (ne)dopustnost referendumskega odločanja o človekovih pravicah, manjšinskih vprašanjih, moralno etičnih vprašanjih ...

Na splošno je sicer vedno mogoče zavračati referendum o teh vprašanjih. V vsakem konkretnem primeru pa se mnenja, tudi strokovna, o tem povsem razlikujejo. Ob zadnjem referendumu o izbrisanih se je o tem veliko razpravljalo, komajda kaj pa ob referendumu o noveli zakona o postopkih oploditve z biomedicinsko pomočjo.

Kljub povedanemu naj bi bil referendum najbolj čista oblika neposredne demokracije?

Načelno to ni sporno. Pomanjkljiva in tudi neustrezna normativna ureditev zakonodajnega referenduma ter odsotnost tradicije in izkušenj na tem področju pa povzročata v naši praksi precejšnje težave. To še zlasti velja za predhodni referendum, ki ga v tej obliki drugi sistemi ne poznajo. Posebnost naše ureditve je tudi v tem, da lahko zakonodajni referendum zahtevajo kar štirje subjekti, kar je brez primere v tujih ureditvah. Z vidika referendumske demokracije je taka ureditev sicer demokratična, z vidika izvedbe referenduma pa lahko povzroča različne zaplete. Nekateri opozarjajo tudi na nezahtevno večino za sprejem odločitve na referendumu. Razlogov za spremembo naše referendumske ureditve je kar nekaj.

Kako je sploh oblikovan naš sistem? Videti je, da se v času osamosvajanja strokovnjakom ni uspelo dogovoriti, katerega od uveljavljenih modelov bi sprejeli.

Ta dilema izhaja iz dokaj nejasne formulacije 90. člena ustave. Ustavodajalec je izbiro modela prepustil zakonu, pri čemer je v obrazložitvi omenjal zlasti dve obliki zakonodajnega referenduma - predhodni in naknadni. Obe obliki je poznala prejšnja slovenska in jugoslovanska ureditev, vendar je treba ob tem povedati, da je bil zakonodajni referendum samo na papirju. V praksi ga nikoli niso izvedli. Paradoksalno pri vsem tem pa je, da je bilo v tistem obdobju v Jugoslaviji veliko število referendumov na mikroravni - v podjetjih, kot samoprispevki v krajevnih skupnostih, recimo. Na državni ravni pa ni bil izveden niti en referendum. Obe takrat znani obliki referenduma je povzel tudi zakon o referendumu in o ljudski iniciativi. Predhodni in naknadni zakonodajni referendum sta torej določena z zakonom in ne z ustavo. Naknadni referendum je uveljavljen v veliki večini držav, predhodnega pa za odločanje o zakonskih vprašanjih drugod v tej obliki ne poznajo. Praksa uporabe predhodnega referenduma je pokazala, da taka ureditev ne le otežuje sprejemanje zakonov, temveč tudi po nepotrebnem zapleta celoten zakonodajni postopek. Poleg tega ne ponuja ustreznih rešitev za številne praktične zaplete, omogoča pa tudi proceduralna izigravanja in celo zlorabe. V stroki zato prevladuje prepričanje, da bi bilo treba ta tip referenduma odpraviti. Od tod naprej pa več ni soglasja.

Kakšna je torej usoda ustavne spremembe zakonodajnega referenduma?

Državni zbor se strinja, da se predhodni referendum odpravi in nadomesti s posebno obliko referenduma na podlagi ljudske iniciative. Gre za sistem t. i. direktne ljudske zakonodaje. Poenostavljeno - skupina volivcev bi državnemu zboru predložila neki zakon, in če bi bil zavrnjen, bi lahko volivci o tem zahtevali referendum. Če bi bil na referendumu predlog zakona potrjen, bi se štelo, da je sprejet, čemur bi sledila njegova razglasitev. Takemu referendumu se zlasti očita, da omogoča vsiljevanje ozkih interesov in populističnih zakonskih rešitev, da lahko povzroča zapletene in pretirane konfliktne pravne in politične situacije, privede pa lahko tudi do nekonsistentnega pravnega reda. Zato seveda ni naključje, da ga nobena država ne uporablja za sprejemanje zakonov na nacionalni ravni. Nekatere države, Švica, Nemčija, Avstralija in ZDA, takšen referendum sicer poznajo, vendar opozarjam, da le na nižjih ravneh, pa še to ne v povsem enaki obliki.

Kaj konkretno bi prinesla ta nova oblika?

Odpravila bi sicer vrsto slabosti predhodnega referenduma in prinesla vrsto nejasnosti, nedorečenosti in pasti. Ena prvih posledic uvedbe tega referenduma bi bila suspendiranje zakonodajne funkcije. Kajti zakon bodo pripravili in sprejeli volivci sami. Po veljavni ureditvi je zakonodajna funkcija izključno v rokah državnega zbora, ne pa tudi v rokah volivcev. Na referendumu se lahko volivci o zakonih le predhodno izjavljajo ali pa jih naknadno potrjujejo. Poleg tega bo zakonska in praktična izvedba takega referenduma bistveno bolj zahtevna in zapletena, kar zlasti velja za način glasovanja in ugotavljanja njegovega izida kot tudi za določitev referendumskih vprašanj. Ob tem se opozarja še na eno nevarnost - to je, da lahko referendum na podlagi ljudske iniciative zlorabljajo dobro organizirane, vendar ne nujno reprezentativne interesne skupine za dosego svojih ciljev pod pretvezo občega družbenega interesa. Če nadaljujem vašo provokacijo o davkih - ljudje sami napišejo zakon, kjer zmanjšajo davčno osnovo za polovico. Če državni zbor takega zakona ne sprejme, gre na referendum. Državni zbor sicer lahko sočasno da na referendum tudi svoj predlog zakona. V njem bo najbrž pisalo, da so poslanci proti zmanjšanju davkov ali pa morda za neko manjše zmanjšanje. Ampak lahko si mislimo, katera odločitev bo dobila večjo podporo volivcev ... In tak zakon začne veljati takoj. Upoštevati je treba, da je zaradi pomanjkanja demokratične tradicije, relativno nizke stopnje pravne in politične kulture, tranzicijskega stanja na področju zakonodaje Slovenijo težko primerjati z zahodnoevropskimi državami in ZDA. Tam so te oblike uveljavljene in preizkušene skozi dolgoletno tradicijo.

Omenili ste glasovanje. V našem sistemu obvelja večina tistih, ki pridejo na glasovanje. Če razloživa na banalnem primeru - v nedeljo stopijo do volišča samo trije volivci. Dva zakonu, o katerem se odloča, nasprotujeta, eden ga podpre. Bi bil tak referendumski izid zavezujoč za celo državo? Tudi za vse ostale državljane, ki bi sicer bojkotirali referendum?

Tako je. Ne samo pri nas, tudi v veliki večini drugih držav velja tak sistem. Gre za načelo, da kdor se referenduma ni udeležil, je s tem zavestno prepustil odločitev tistemu, ki se ga je udeležil. Glede na relativno nizko udeležbo na zadnjih referendumih pa se predlaga uvedba kvoruma oziroma minimalne večinske udeležbe kot pogoja za sprejem referendumske odločitve. Takemu predlogu nisem naklonjen iz vrste razlogov. Zavzemam se za določitev minimalnega števila volivcev, potrebnih za veljavnost odločitve na referendumu. Na Danskem, če povem primer, zakon na referendumu ni potrjen, če proti takemu zakonu glasuje več kot 30 %, na Irskem pa več kot tretjina vseh volivcev. Medtem ko kvorum v nekem smislu sili volivce, da se udeležijo glasovanja, čeprav se z zakonom strinjajo, sistem minimalnega števila glasov za določeno odločitev znotraj volilnega telesa ni utemeljen na udeležbi. Referenduma se udeležijo predvsem tisti, ki ne želijo uveljavitve takega zakona, a za to morajo zbrati ustrezno število glasov. Tretjino glasov vseh volivcev, recimo. V tem primeru glasovalna abstinenca, ki postaja vse bolj aktualna tudi pri nas, objektivno koristi zagovornikom tistega zakona. A ni nekako v človeški naravi, da smo se pripravljeni angažirati zlasti takrat, ko nasprotujemo in ne pritrjujemo neki rešitvi? Kdo se gre pritožit na računovodstvo, na sodišče? Tisti, ki nečemu nasprotuje. Ne boste šli na računovodstvo povedat, da se strinjate s plačo. Povedat boste šli, da je z njo nekaj narobe.

V naši državi so referendumske pobude najpogosteje motivirane s strani opozicije. Je referendum postal orožje posameznih strank?

Tudi v drugih državah, kjer lahko referendum zahteva parlamentarna manjšina - v Sloveniji je to tretjina poslancev - in zaradi česar se tak referendum imenuje manjšinski, je to tako. Ta referendum omogoča parlamentarni manjšini, ki je ob sprejemanju zakona preglasovana, da svoje stališče preveri pri volivcih. To pomeni, da postaja referendum ne samo opozicijski instrument, ampak tudi instrument konzervativnih rešitev. Čeprav lahko pri nas referendum zahtevajo tudi volivci in državni svet, je referendum prej ali slej postal instrument reševanja notranjih parlamentarnih nasprotij. Seveda pa opozicija skrbno izbira teme, ki so po njenem primerne za referendumsko odločanje. V referendumski praksi je namreč znano, da kdor nadzoruje razpis referenduma, vključno z referendumskim vprašanjem, nadzoruje tudi njegov rezultat. S tega vidika ima zato relativno vrednost trditev, da je na referendumu, ki ga zahteva opozicija, vlada praviloma poražena. In potem slišimo - kakšno vlado pa imamo, saj na referendumu vedno zmaga opozicija. Na tak način na referendumu ni težko zmagati.

V tem ni logike. Vladna stran ima večjo moč, več instrumentov in bi lahko pripravila večjo in bolj učinkovito kampanjo. Pogosto slišimo, da so bili ljudje zavedeni s strani opozicije, medijev - pa bi se lahko vladna stran potrudila, da ljudi 'odvede' nazaj, mar ne?

Do tega sem tudi sam zelo kritičen in takega ravnanja vlade ne znam povsem pojasniti. Ko gre za referendume, ki so razpisani na zahteve opozicije, je vladna stran praviloma pasivna, nekako vzvišena in celo apatična. Povsem nasprotno pa vlada ravna, ko je med pobudniki referenduma. To smo doživeli na referendumu o vstopu v EU in NATO. Referendum o izbrisanih pa je čisti dokaz vladne pasivnosti. Glede na to, da se s takimi referendumu praviloma napadajo vladni projekti, je tako ravnanje nerazumljivo. Seveda pa so tudi izjeme, med katere štejem referendum o noveli zakona o postopkih oploditve z biomedicinsko pomočjo, kjer se je po mojem mnenju vladna stran ustrezno angažirala.

Pri referendumu o izbrisanih je vladna stran v glavnem pozivala k bojkotu referenduma.

Vladna stran mogoče upa, da bodo ljudje prej ali slej sprevideli pravo rešitev. Ni res. Tukaj izhaja vladna stran iz napačne predpostavke, da ljudje zelo intenzivno spremljajo politično dogajanje. Zlasti v državnem zboru, in da o tem zelo veliko vedo. Verjetno je ravno obratno. Zelo malo ljudi natančno ve, za kaj točno gre, in zato se lahko opredelijo za enostavne, hitre rešitve, ki pa ni nujno, da so prave in dobre. Tisti, ki so bili proti tehničnemu zakonu, so šli na referendum. Tisti, ki so bili za tehnični zakon, pa ne. V dobri veri, ja, saj mi smo tako ali tako za, zakaj bi to še potrjevali? Po mojem mnenju je bilo to dejanje zgrešeno. Ne glede na to, kaj si kdo misli o tem referendumu - tudi sam sem prepričan, da to vprašanje ne bi smelo biti predmet referenduma - in o pravnih posledicah na referendumu sprejete odločitve, je treba upoštevati, da je zakon predlagala vlada. Sprejel pa ga je državni zbor. Zato bi morale biti vladne stranke zainteresirane za njegovo potrditev. Bojkot referenduma je namreč objektivno koristil nasprotnikom uveljavitve zakona, kar se je tudi zgodilo. Upati je, da se to ne bo ponovilo v primeru napovedanega referenduma o t. i. sistemskem zakonu o izbrisanih. Seveda pa bi se bilo moč izogniti kakšnemu od izvedenih referendumov, če bi imela v konkretnem primeru parlamentarna večina več posluha za pričakovanja, zahteve in argumente opozicije.

Sporna so tudi referendumska gesla, s katerimi pobudniki vabijo volivce, da oddajo svoj podpis in tako pomagajo organizirati referendum. V primeru mošeje je tako. Pobudnik je prepričeval volivce naj podpišejo, da so proti gradnji mošeje - kjer koli. Referendumsko vprašanje pa se dotika le lokacije gradnje. Zakaj so tako zbrani predpisi veljavni?

Zakon sicer določa, da mora biti vprašanje, ki je predmet referenduma, jasno in nedvoumno. Tudi na obrazcu za podporo zahtevi za razpis referenduma mora biti navedeno referendumsko vprašanje. In pred izvedbo referenduma se tako vprašanje objavi tudi v javnih občilih. Pomanjkljivost pravne ureditve se nanaša na referendumsko geslo, pod katerim se vabi volivce k dajanju pisne podpore za vložitev zahteve za razpis referenduma. Tega pa zakon ne ureja in zato lahko prihaja v praksi do različnih oblik zavajanja. To bi morali prepovedati in podpise šteti za nične. Tukaj je mestna občina tista, ki je dovolila zbiranje podpisov. Morali bi reči, da ne dovolijo, če je to zavajajoče. Res pa je, da nikjer ne piše, kaj storiti v primeru zavajajočega gesla. Ker tukaj je šlo za geslo. Ko je oseba stopila v upravno enoto, je pred sabo že imela prave podatke, toda transparent na ulici - to je zavajajoče. Lahko bi rekli, da je bila oseba zavedena s tem, da je stopila v upravno enoto, od tod naprej pa bi si že lahko premislila. Zato so taki podpisi v podporo referendumski zahtevi pravno veljavni, ker se šteje, da je volivec, ki podpiše obrazec na upravni enoti, pač že seznanjen z referendumskim vprašanjem.

Tak sistem zbiranja podpisov je tudi svojevrstna posebnost. Avstrijsko-švicarski model je drugačen.

V teh državah določijo en dan, praviloma nedeljo, in volivci lahko dajejo podporo referendumski zahtevi na voliščih. Postopek je podoben kot za volitve in referendum. Prednost tega postopka je zlasti v tem, da je bistveno krajši, saj je rezultat znan še isti dan. Pri nas pa ta postopek in s tem negotovost traja mesec in več. Sicer pa je švicarska pravna ureditev in praksa referenduma tako specifična, da jo je težko kakorkoli primerjati z drugimi ureditvami. Še manj primerno pa bi jo bilo mehanično povzemati v druge pravne sisteme.

Kakšne rešitve bi bile po vašem mnenju idealne za naše razmere?

Idealen referendumski model ne obstaja. Prav tako je pri referendumu treba upoštevati, da je izrazito polivalenten in ambivalenten institut. Zavzemam se za uvedbo preizkušenih oblik referenduma, ki jih lahko kasneje nadgrajujemo z novimi oblikami neposredne demokracije. Za našo, v veliki meri izkrivljeno referendumsko prakso, ne bi bilo priporočljivo, da bi uvajali nove tipe referenduma, ki se jih bistveno bolj razvite referendumske demokracije izogibajo. Na tem področju zato zagovarjam načelo 'manj je več', čeprav ob tem tvegam očitek, da se zavzemam za nominalno zniževanje doseženega standarda referendumskega odločanja in s tem demokracije.

Nemčija, Britanija in ZDA, recimo, referenduma na državni ravni sploh ne poznajo, pa jim nihče ne očita, da so nedemokratične države.

Veliko držav referenduma ne predvideva v svojih ustavah. Med tistimi, ki ga, je veliko takih, ki ga v praksi ne uporabljajo, pa še v tistih državah, ki ga prakticirajo, do tega prihaja zelo redko. Vedeti je treba, da je referendumska demokracija prej izjema kot pravilo. Pri nas se referendumska demokracija pogosto idealizira, neposrednemu odločanju pa se predpisujejo lastnosti, ki jih objektivno ne more imeti. Referendum kot način odločanja nima a priori monopola nad demokratičnim odločanjem, zato ga ni mogoče vrednotiti enopomensko. Pri nas je referendumska evforija najbrž zato tako živa, ker smo še vedno razmeroma mlada država in so ljudje sveto prepričani, da je to rešitev vseh naših parlamentarnih in drugih bolezni. To je prenašanje odgovornosti s politike na volivce.

Kako pa gledajo tujci na naš referendumski sistem?

Po svoje so zelo presenečeni, saj smo z ustavo in zakonom uvedli skoraj vse znane oblike neposredne demokracije in referendumov. Samo na državni ravni poznamo kar pet vrst referendumov. Med temi imamo celo zakonodajni referendum, na katerem lahko volivci odločajo samo o enem posameznem vprašanju, česar druge države ne poznajo. To je sicer videti odlično, a kakšna je zmeda po referendumu? Morajo poslanci odločitev ljudstva vključiti v zakon? Kdaj morajo to storiti? Kako? Lahko malo odstopijo ali ne? Poglejte problem pri trgovinah. Kaj je do 10 nedelj na leto? Je to 9 ali mora biti točno 10? Dlje kot to opazujete, manj vam je jasno. Ko se tujci srečajo z 'umazanimi podrobnostmi' predhodnega referenduma, lahko navdušenje hitro uplahne.

Kaj bo z referendumom o bodoči ustavni pogodbi EU, ki jo morajo ratificirati parlamenti vseh 25 držav članic, podpisana pa na bi bila morda že junija letos?

V novem evropskem členu ustave smo uredili posebno vrsto referenduma o mednarodnih povezavah. Ta referendum smo lani izvedli za odločanje o vstopu v EU in NATO, uporabili pa ga bomo lahko tudi za odločanje o ustavni pogodbi EU. Državni zbor bo lahko pred ratifikacijo te pogodbe razpisal referendum, če pa tega ne bo storil, lahko to zahtevajo volivci, državni svet ali tretjina poslancev.

Kaj se bo zgodilo, če ustavna pogodba o EU ne bo uveljavljena?

S pravnega vidika nič dramatičnega, ker bodo še naprej veljali sedanji akti. S političnega vidika pa je to lahko začetek krize evropskih integracij, katere neposredni izraz bi lahko bil tudi upočasnjen proces nadaljnje širitve EU. O tem noče nihče razmišljati naglas. Tudi mi ne.