"Vlada očitno meni, da politična realnost prevlada nad vsako argumentacijo stroke." - Dr. Janez Šmidovnik

Zdi se, da lahko politika ustanavlja pokrajine brez koncepta in mimo stroke predvsem zato, ker javnost na pokrajine gleda s strani, kot na nekaj abstraktnega, nekaj postranskega, nekaj, kar vpliva na življenje precej manj od vsakdanjih težav ...

Vsaka evropska država ima pokrajine urejene nekoliko drugače, vendar jih ima skoraj vsaka, in to kot drugo stopnjo lokalne samouprave. V predhodnih razpravah je bilo na strokovni ravni ugotovljeno, da Slovenija potrebuje pokrajine, saj je med majhnimi občinami in državo velika razdalja, tolikšna, da se lahko govori o precejšnjem vakuumu. Ljudje morda niti ne opazijo, da kaj manjka, ampak v resnici se na tem področju nekatere aktivnosti ne izvajajo, čeprav bi se morale. Res je težje opaziti, da kaj manjka, kot pa da je kaj odveč. Manjka generator razvoja v tem prostoru, to delo pa naj bi sedaj opravljale pokrajine. Poleg tega bi prevzemale tudi nekatere naloge javne uprave, ki sedaj nimajo pravega nosilca. Zlasti pri t. i. javnih službah v kulturi, sociali, komunali. Tu zdaj le mestne občine opravljajo nekatere naloge, ampak s težavo in na silo, brez pravega finančnega kritja. V stroki ni bilo nikoli dvoma, da Slovenija potrebuje pokrajine, vprašanje pa je, kakšne pokrajine.

Politika je z drobljenjem občin pravzaprav sama sprožila proces centralizacije, saj majhne občine niso sposobne opravljati cele vrste nalog, zato te ostajajo stvar države ali prehajajo nanjo, na javno upravo. Sedaj to rešujejo z ustanavljanjem pokrajin.

Namenoma se to zagotovo ni zgodilo, to je bila zgolj posledica drobljenja občin. Te pa so se drobile zato, ker so posamezne stranke v novih občinah videle svoja oporišča, kar je bila spodbuda za povečanje števila občin. Poleg tega je bila spodbuda tudi v sistemu financiranja občin, ki samodejno povzroči, da na območje nove občine iz državnega proračuna priteče nov denar. Ta ima, če je koristno porabljen, pozitivne učinke. Lahko rečemo, da je v večini novih občin, čeprav so bile po splošnih merilih premajhne, vendarle zagotovil lepšo urejenost v posameznih krajih in praviloma tudi gospodarski zagon.

Glede na zdaj znane namere o ustanavljanju pokrajin se zdi, da bo pri projektu regionalizacije v nasprotju z ureditvijo v državah EU, ki vse zmanjšujejo število občin in ustanavljajo močne in velike pokrajine, Slovenija posnemala model Hrvaške z neštetimi občinami in veliko majhnimi pokrajinami ...

Upam, da Hrvaške ne posnemamo. Je pa res, da smo na začetku imeli 147 občin, sedaj jih imamo že 210 in jih bomo verjetno v prihodnosti imeli še več. Pri tem smo še vedno nekako v začetni fazi razvoja občin, nekako v zaostanku. Druge evropske države po pravilu majhne občine likvidirajo in združujejo v večje, mi pa gremo v nasprotno smer. Kaže, da so pritiski na terenu še vedno tolikšni, da se drobljenje še ne bo ustavilo. Pred kratkim sprejeti minimum 2000 prebivalcev za občino ponuja še veliko možnosti za nastanek novih občin. Za to so tudi nekatere spodbude v sistemu, pokaže se, da novim občinam uspe pripeljati nov denar v svoje kraje in da se območje začne potem hitreje razvijati. V Evropi pa se odločajo za drugačno usmeritev, usmeritev v večje, močnejše občine, ki opravljajo zahtevnejše naloge, ne skrbijo zgolj za asfalt in najelementarnejše komunalne zadeve. Ta logika se kaže tudi ob rojstvu pokrajin, skratka več manjših in manj razvitih pokrajin, kar naj bi obetalo več denarja od države in iz Evrope. Ta logika je v zraku.

Vendar ta negativna usmeritev ni zgolj posledica pritiskov s terena, pri zadnjem drobljenju občin je nekako za polovico stala ena sama državnozborska stranka, NSi?

Seveda, poleg vsega še to. Nekatere stranke si obetajo, da bodo imele baze v malih občinah. V kmečkih predelih so močnejše ene stranke, v urbanih pa druge. Ker je kmečkih predelov več, je tam tudi več možnosti za nastanek novih občin, in stranke, ki si obetajo politični uspeh na podeželju, težijo k nastanku novih občin. Zato je najbolj razdrobljen kmetijski del države na vzhodu, manj pa bolj razviti v urbaniziranem zahodnem delu.

Bi vlada morala biti odločnejša, manj popuščati terenu?

Po mojem mnenju bi ji lažje uspelo z manj pokrajinami kot pa s številnimi pokrajinami. Imela bi precej več manevrskega prostora; po sedanjem predlogu ga nima skorajda nič.

Bo pri nas kdaj mogoč proces racionalizacije in ekonomizacije sedanjih razmer, torej združevanje v večje občine, ki bi manj stale državo in bi bolj koristile ljudem?

Povsem zagotovo se bo tudi pri nas začel proces, ki ga poznajo v Evropi, kjer so glede tega vsaj pol stoletja pred nami. Tudi oni so v začetku imeli majhne občine, celo manjše. Nekatere države imajo še sedaj majhne občine, vendar jih združujejo. Ne sicer zmeraj tako, da bi jih likvidirale, pač pa jih administrativno povezujejo na različne načine, na primer tako, da jim zagotavljajo sredstva iz proračuna le pod pogojem, da združujejo administracijo. Ko so pred sto in več leti v Evropi začeli ustanavljati občine, so bile težave in naloge teh drugačne, kot so danes, manj zahtevne. Z razvojem na vseh področjih pa so se povečale zahteve glede tega, kaj se od občine pričakuje. Ne le elementarne, komunalne naprave in storitve, pač pa zahtevnejše stvari. To sili k združevanju. Je pa združevanje občin težavno politično vprašanje. Zato se takšnih projektov politika ne loti rada. Pri nas se to še ne bo zgodilo kmalu, še desetletja gotovo ne, šele takrat, ko se bo to zgodilo, se bo videlo, ali bo pot vodila v likvidacijo manjših občin ali zgolj v združevanje njihove administracije za potrebe večje učinkovitosti.

Odpor proti združevanju bo zagotovo zelo močan, saj so nekatere občine recimo nastale šele lani.

Te občine bodo verjetno zadnje, ki bodo uvidele, da je to koristno. Vendar se bo to zagotovo zgodilo, tako je storila večina zahodne Evrope, pri čemer je šlo za velike reorganizacijske procese, ki jih je vodila država.

Kaj pa se bo zgodilo, če se bodo novonastale občine želele preseliti v drugo pokrajino?

To bo težko, ker bo po ustavi za vsako spremembo pokrajinskih meja potrebna dvotretjinska večina glasov v državnem zboru. Zdaj je ozračje takšno, da bo dosežena dvotretjinska večina za predlog o ustanovitvi pokrajin, kasneje pa jo bo težko doseči. Zato je vprašanje števila pokrajin tako zelo pomembno, saj bo uzakonjeno število zacementirano in s tako večino ga bo težko spremeniti.

Stroka si je edina, da je zadnje ekonomsko in tudi sicer še upravičeno število pokrajin osem, dobili pa jih bomo štirinajst ali več. Kje so po vašem pravi razlogi za tako odločitev?

Stroka je ves čas priporočala osem pokrajin, sedaj pa je vlada prišla s štirinajstimi pokrajinami, pri katerih se je oprla na statistične regije. Te regije se sedaj imenujejo razvojne regije in so okvir za izvajanje skladnega regionalnega razvoja. Politika očitno meni, da je najpomembnejša naloga pokrajin usklajevanje regionalnega razvoja, in se je preprosto odločila za sedanjo organizacijo. Pri tem še premalo upošteva, da pokrajina ni samo statistična regija, pač pa veliko veliko več. Pristojna bo za celo vrsto upravnih področij. To pa narekuje večje pokrajine. Ta vidik je bil premalo upoštevan, o tem sploh ni bilo prave razprave. Terenu je sicer všeč, da bo pokrajin čim več. Kljub temu bi lahko rekli, da bo vladni predlog doživel veliko ugovorov. Pri predlogu z osmimi pokrajinami bi bilo manj težav pri razmejitvah, pri vladnem predlogu pa bodo velike težave na primer v okolici Ljubljane. Več ko je delitev, več je težav. Enako je bilo pri občinah. Dokler jih je bilo 60, jih je bilo zelo enostavno razdeliti, ko jih je 210, je to že veliko težje.

Zakaj pa je osem bolje kot štirinajst?

Zato, ker bi bile pokrajine močnejše. Če se od pokrajin pričakuje, da bodo nosilec regionalnega razvoja, potem je seveda jasno, da bi bilo osem pokrajin v gospodarskem, finančnem, personalnem, skratka v vsakršnem smislu močnejših. Bile bi dvakrat močnejše, dvakrat sposobnejše in tudi dvakrat cenejše. Sedaj bo isto delo opravljalo dvakrat več ljudi in organov kot po predlogu stroke. V prid manjših pokrajin naj bi govorile večje možnosti pri pridobivanju sredstev iz evropskih skladov. Vsi pričakujejo, manjši ko bom, revnejši ko bom, več denarja bo od države in Evrope. Za zdaj je nemogoče napovedati, kako bo to delovalo, ker se bodo za pridobivanje evropskega denarja pokrajine morale povezovati v večje enote.

Poleg števila stroka poudarja tudi neprimerne načine financiranja pokrajin, saj bo to podobno financiranju občin, skratka denar bo odmerjala država, namesto da bi pokrajine imele večinoma svoje prihodke. Kakšne težave utegne to povzročiti?

Financiranje bi moralo biti urejeno tako, da bi spodbujalo pokrajine k večji ustvarjalnosti. To pa je možno le prek financiranja iz lastnih sredstev. O tem govori tudi evropska listina o lokalni samoupravi. Če se pokrajina financira tako, lahko na ta sredstva vpliva, je tudi trdnejša in avtonomnejša. V našem sedanjem finančnem sistemu pa ni bilo mogoče najti, niti za občine niti za pokrajine, oblik financiranja, ki bi lahko v celoti pripadale tem lokalnim skupnostim. Tako bodo sedaj pokrajine dobivale drobtinice od državnih davkov, delček dohodnine, delček nepremičninskega davka, glavarine, povprečnine in izravalnine. Same umetno skonstruirane postavke, lastnih sredstev pa skorajda ne bodo imele.

Tretji večji problem naj bi bil prenos povsem državnih pristojnosti in nalog v izvajanje pokrajinam.

To vprašanje spremlja veliko nejasnosti. V politiki je močan pritisk, da če že imamo pokrajine, jih je treba čim bolj zaposliti, nanje prenesti naloge upravnih enot, a to so povsem državne naloge in ne lokalne. Vso državno upravo, ki se izvaja na terenu, naj bi prenesli na pokrajine, tudi davčno upravo, inšpekcije in podobno. Tak prenos nalog bi spremljali dve nevarnosti. Ena je seveda ta, da bi to zamorilo komaj nastajajoče pokrajine. Te bi delovale pretežno kot podaljšana roka države, ne pa kot samoupravna enota, ki se ukvarja s tem, kako bi se čim bolje razvila. Druga bojazen je, da bi bile te državne naloge v negotovih rokah; namesto posameznega ministra bo tu štirinajst pokrajinskih svetov in njihovih predsednikov. Za te organe bi bile te naloge gotovo drugotnega pomena, saj se bodo ukvarjali predvsem z izvirnimi problemi svoje regije. To bi utegnilo prizadeti kakovost dela omenjenih državnih služb. Obe opozorili pa javnost in politika težko razumeta. Na prvi pogled je tak prenos državnih nalog videti privlačen in racionalen, v resnici pa je tvegan. Po svetu ti dve vrsti nalog dobro ločijo, nikjer se ne dogaja, da bi se naloge državne uprave kar v celoti prenašale na lokalne skupnosti.

Pred časom je v zvezi s tem potekal dokaj oster spopad med ministroma Ivanom Žagarjem in Gregorjem Virantom. Zdi se, da je zmagal Virant in da bodo upravne enote sedaj ostale pod pokroviteljstvom države.

V predlogu zakona o pokrajinah se predvideva, da se bo takoj ob ustanovitvi le manjši del državnih nalog prenesel na pokrajine, predvsem tiste enostavnejše in bolj povezane z lokalnim prebivalstvom. Večji del naj bi ostal v sklopu državne uprave. Tak položaj naj bi se opazoval tri leta, potem bi se sprejela odločitev, ali se na pokrajine prenesejo še druge naloge ali ne, ampak pritisk politike gre v smeri, da se čim več teh nalog prenese na pokrajine. Ta ideja je v zraku in gotovo bo tako tudi v prihodnje. Tudi laična javnost je temu naklonjena, saj ne loči med nalogami, ki bi jih morala opravljati država, in nalogami pokrajin.

Zdaj se zdi celo, da bo odločitev o količini državnih nalog, prenesenih na pokrajine, odvisna od aktualne garniture ministrov, od tega, kolikšen del svojega resorja bo kateri od njih pripravljen prepustiti pokrajinam ali se ga bo hotel znebiti. Je to glede na pomembnost naloge ustanavljanja pokrajin sploh dovolj resno?

Tudi od ministrov bo precej odvisno, tako je. Nekaj je v prihajajoči zakonodaji že zapisanega in to bo treba upoštevati. Vprašanje je, kako se bo na pokrajine prenesla naloga, ki jo sedaj na ministrstvu izvajata dva človeka, potem pa jih bo najmanj štirinajst. Tako morda z vidika racionalnosti na pokrajine ne bo prenesena kaka naloga, ki bi sicer sodila v delovno področje pokrajin. Kot rečeno, štirinajst pokrajin je preveč.

Bodo pokrajine prevzele tudi kake pristojnosti, ki jih imajo sedaj občine?

Nekatere zagotovo, predvsem v kulturi in šolstvu. Recimo zadeve, ki jih zdaj opravljajo le večje občine za širše območje in imajo pri tem velike težave predvsem s financiranjem, ker manjše okoliške kmetijske občine pogosto zanje niso pripravljene prispevati sredstev. Po mojem se občine temu ne bodo upirale, saj jim bodo pokrajine le odvzele breme. Gre predvsem za pokrajinske muzeje, arhive, gledališča, bolnišnice in podobne institucije pokrajinskega pomena.

Katere pa so ključne pristojnosti, kjer bi pokrajine morale imeti avtonomijo?

Za glavno nalogo pokrajine velja skladen regionalni razvoj. Glavna teža pri tej nalogi bo gotovo na pokrajinah, sledi regionalno prostorsko načrtovanje. Potem so tu komunalne dejavnosti širšega lokalnega pomena, recimo odpadki, kjer so sedaj velike težave pri dogovarjanju med občinami, nadalje kulturni zavodi lokalnega pomena pa socialnovarstvene ustanove, srednje šolstvo, posebne šole in celo visoko šolstvo ter javni promet in ceste regionalnega pomena.

Na teh področjih bodo pokrajine odločale avtonomno?

Njihova avtonomnost bo odvisna od tega, koliko bo finančnih sredstev, od tega, kako uspešne bodo pri zagotavljanju denarja za zadovoljevanje teh potreb.

Kako bodo pokrajine sodelovale z državo, prek katerih organov?

Pokrajina bo morala sodelovati navzgor in navzdol, ne bo pa niti nadrejena občinam ne podrejena državi. Glavna povezava z državo bo seveda finančna, to bo večen in vsakodneven boj za denar. Povezava z državo bodo zagotovo predvsem predsedniki pokrajinskih svetov in direktorji pokrajinskih uprav.

Kakšen bo odnos med pokrajino in njenimi občinami? Kako bo, če se bo pokrajinska uprava kaj odločila, recimo določila prostor za odlagališče komunalnih odpadkov v eni izmed občin? Bodo občine prisiljene upoštevati voljo pokrajine?

Pokrajina bo na svojem območju suvereno odločala o vprašanjih, za katera bo pristojna. Enako, kot je država pristojna za odločanje o svojih zadevah na vsem območju. Za problematične naprave, kot so odlagališča komunalnih odpadkov, bo pokrajina iskala primerne kraje podobno, kot išče republika primeren kraj za odlagališče jedrskih odpadkov, ki se jih ljudje praviloma vsepovsod otepajo.

Omenja se tudi ustanovitev zbora pokrajin.

Sam v tak zbor ne verjamem, prej bo po mojem odpravljen državni svet. Bodo pa pokrajine sodelovale v združenju pokrajin, ki bo predstavljalo interese svojih članic pred državnimi organi, kadar bodo ti oblikovali ali sprejemali zakone in predpise, s katerimi se določajo naloge pokrajin in financiranje pokrajin ali drugi pomembni posegi v ustroj pokrajin.

Lahko ob vseh težavah in pomanjkanju strokovnih odločitev pričakujemo, da bo regionalizacija, ustanovitev pokrajin, uspešen projekt?

Bojazen, da se bodo pokrajine preveč zbirokratizirale, je povsem upravičena. Več nalog ko bodo dobile v izvajanje od države, bolj se bo njihov aparat usmeril na opravljanje teh nalog in manj na izvirne naloge pokrajine. Pa tudi, če ne bi bilo prenosa teh nalog, bodo premajhne pokrajine težko opravljale z zakonom določene naloge. Če sem še bolj točen, nekaterih nalog zagotovo ne bodo mogle izvajati in bodo zgolj mrtva črka na papirju. Težko je sedaj biti prerok, kako bo vse to skupaj zaživelo v praksi, vendar tveganja vsekakor so.

No, vse še ni izgubljeno, v teoriji je še vedno mogoče, da se politika odloči za osem pokrajin, jih finančno osamosvoji in jih ne zasuje s preveč nalogami, ki so izvirno državne?

To po mojem ne pride več v poštev. Glede na to, s kakšno odločnostjo je prišla vlada s predlogom o štirinajstih pokrajinah, mislim, da se ne bo umaknila.

Bo pokrajinska zakonodaja sprejeta še v tem mandatu?

Morala bi biti, vsaj osnovna zakonodaja. Tak je projekt in mislim, da se ga bo vlada držala. Glede tega je politični konsenz na levi in na desni zadosten, dosežen pa je bil ob spremembi ustave glede določb o pokrajinah. Ustrezno politično razpoloženje je, vendar je pričakovati težave. Zlasti pri teritorialnem oblikovanju pokrajin. Slovenija je težavna za razčlenjevanje na pokrajine, poleg tega nima zgodovinske tradicije. Zato popolnega soglasja glede pokrajinskih meja ni mogoče pričakovati.

Bo uzakonjen nespremenjen vladni predlog?

O tem sem prepričan. Bistveno vsekakor ne bo spremenjen.

Kdaj bodo pokrajine dejansko zaživele?

Določeni datum je 1. 1. 2009. Predvideno je, da bodo državnozborske volitve konec prihodnjega leta hkrati tudi pokrajinske. Dotlej bi morala biti pripravljena vsa zakonodaja, potrebna materialna sredstva, prostori in vsaj osnovna personalna zasedba uprav pokrajin.

Bo Ljubljana samostojna pokrajina?

Zelo verjetno bo, saj za zdaj ni slišati ugovorov proti temu. Za Ljubljano samo to ni problematično vprašanje, težave pa bodo nastale v okolici Ljubljane, kjer bo težko oblikovati pokrajino ali več pokrajin iz ozemlja, ki sestavlja obroč nepovezanih občin okoli Ljubljane. Tu ni videti teženj drugih občin po oblikovanju skupne pokrajine. V igri so tudi špekulacije glede možnosti za ugodnejše financiranje znotraj posameznih pokrajin.

Zakaj pa predlogi stroke, tudi posebne delovne skupine, niso bili upoštevani?

Vlada je svoj predlog ocenila kot ustrezen glede na politično realnost na terenu, to je glede na razpoloženje v občinah in političnih strankah; bistveni del te realnosti pa so tudi nove določbe ustave, ki se nanašajo na ustanavljanje pokrajin. Gre za določbo o tem, da mora biti pri preoblikovanju pokrajin zagotovljeno sodelovanje občin, in za določbo, da se zakon o ustanovitvi pokrajin sprejme z dvotretjinsko večino navzočih poslancev v državnem zboru. Vlada očitno meni, da ta politična realnost prevlada nad vsako argumentacijo stroke.

Zdi se povsem neracionalno početje, politika navadno k sodelovanju povabi vsaj del strokovnjakov, vsaj tiste sebi všečne ...

Ves čas je veljalo in še velja, da gre za politiko. Da gre za eminentno politično vprašanje, kjer ima pravico odločati le politika. Tako je tudi vse tisto, kar je prej pripravila stroka, vlada povsem prezrla. In to čeprav so v strokovni delovni skupini pri oblikovanju pokrajin sodelovali naši najboljši geografi in prostorski planerji, vse, kar Slovenija premore. In doseženo je bilo zelo veliko soglasje, nasprotnih mnenj skoraj ni bilo.