Sestavljanje vlade

Ustavnopravna stroka že nekaj let opozarja na unikatnost in čudaškost tistega dela naše ustavne ureditve, ki govori o imenovanju ministrov v državnem zboru. Problematično je dvojno glasovanje, se pravi, da se v parlamentu najprej glasuje o predsedniku vlade in potem še o ekipi ministrov, kar povzroča številne zaplete, poleg tega pa vzpostavlja nejasnost o tem, kdaj kateri od funkcionarjev sploh nastopi mandat. A pravi izvirni greh je že v samem imenovanju ministrov v parlamentu, saj ta omogoča odločilen vpliv parlamenta na personalno zasedbo vlade, kar mandatarju oziroma izvoljenemu šefu vlade bolj ali manj otežuje sestaviti vladno ekipo po lastni izbiri.

Anomalija je bila v ustavo vnešena šele naknadno. Pri pisanju ustave se je namreč v začetku razmišljalo, da bi parlament volil le predsednika vlade, medtem ko bi ministre potrjeval predsednik države na predlog predsednika vlade. Šele leta 1991 je bilo dodano, da državni zbor izvoli tudi ministre. Na uveljavitev takšne ureditve je bistveno vplival takratni predsednik ustavne komisije in eden od soavtorjev prvih osnutkov slovenske ustave dr. France Bučar, danes predsednik strateškega sveta za reformo javne uprave pri ministrstvu za notranje zadeve. Za drugačno ustavno rešitev so se odločili iz dveh razlogov: da bi dosegli večji vpliv zakonodajne nad izvršno vejo oblasti in da bi se izognili pretiranemu vplivu predsednika države. Dosegli pa so predvsem vrsto negativnih učinkov, od katerih izstopa dejstvo, da je sestavljanja vlade lahko zelo dolgotrajen proces. Že nekaj let je bilo torej jasno, da je treba ustavo spremeniti. Pobude so prišle najprej s strani stroke, pozneje pa so jih povzeli tudi politiki. Tako je bil leta 1999 v času vladavine dr. Janeza Drnovška pripravljen predlog ustavnih sprememb, po katerih bi državni zbor sicer lahko izvolil predsednika vlade, ki bi ga za mandatarja predlagal predsednik države, potem pa bi bila vloga parlamenta končana. Ministre bi predlagal predsednik vlade, imenoval in razreševal pa predsednik države. Ker se stranke niso mogle uskladiti, s spremembami ni bilo nič. Do letošnje pomladi. S prihodom vladne ekipe dr. Andreja Bajuka se je notranji minister dr. Peter Jambrek zavezal, da bo oblikoval nov predlog ustavnih sprememb. Pri tem je levji delež naloge zaupal državnemu sekretarju na ministrstvu za notranje zadeve dr. Gregi Virantu. Tako je nastal predlog ustavnih sprememb, ki pa mu ne nasprotuje le del politične opozicije, ampak mu ni naklonjena tudi pravna stroka, zato se postavljajo resni pomisleki, ali je zanj sploh mogoče dobiti dvotretjinsko večino poslanskih glasov.

Kritike Jambrekovega predloga

Na kratko ponovimo, kaj določa sedanja ustavna ureditev. Parlament najprej voli mandatarja, na njegov predlog pa nato parlament imenuje ministre, pri čemer je predvidenih več krogov. V zadnjem krogu je predvidena možnost glasovanja o posameznih kandidatih za ministre. Po Jambrekovem predlogu bi bil sistem krajši: predsednik države bi po posvetovanjih z vodji poslanskih skupin parlamentu predlagal mandatarja, slednji pa listo kandidatov za ministre. Odpravljen naj bi bil institut predstavitve ministrskih kandidatov delovnemu telesu državnega zbora. Glasovanje o predsedniku vlade in o ministrih bi v parlamentu potekalo v svežnju in javno, vlada pa bi bila izvoljena, če bi dobila podporo večine vseh poslancev ali 46 glasov. Po prvotnem predlogu notranjega ministrstva sta bila za oblikovanje vlade predvidena le dva kroga. Če v prvem predlagana vlada ne bi dobila potrebne večine, bi bilo na voljo štirinajst dni za predlaganje novega mandatarja. Za drugi krog bi poleg predsednika države lahko predlagali svojega kandidata še poslanske skupine in najmanj deset poslancev. Parlament bi najprej glasoval o predlogu predsednika države, potem pa o drugih predlogih. Če tudi potem vlada ne bi bila izvoljena, bi sledila razpust parlamenta in razpis novih volitev. Predlagana je bila torej ukinitev tretjega kroga oblikovanja vlade, pri katerem za izvolitev mandatarja namesto večine vseh poslancev (ali 46 glasov) zadošča večina opredeljenih glasov. Ta rešitev je v vladi pa tudi v pravni stroki naletela na precej neodobravanja, saj bi pomenila, da bi se iz naše prakse posredno odpravila možnost oblikovanja manjšinske vlade. Nekdanji ustavni sodnik Matevž Krivic, ki je tovrstno rešitev kritiziral v javnem pismu, je med drugim dejal, da gre za veliko slabost, kajti "ustava se ne dela za vsak politični trenutek sproti, ampak dolgoročno. Če si je v trenutnih političnih razmerah pri nas delovanje manjšinske vlade težko predstavljati, to še ne pomeni, da je modro iz ustave vnaprej izključiti to možnost za kdaj kasneje. Poznajo jo povsod, le mi naj bi se ji vnaprej odrekli". Očitno je opozorilo zadoščalo, saj je vlada na četrtkovi seji spremenila svojo prvotno različico ter dodala tudi tretji krog glasovanja, s čimer je ohranila možnost oblikovanja manjšinske vlade. Do njenega oblikovanja pride v primeru, ko se ena ali več parlamentarnih strank odloči za vzdržanje pri glasovanju oziroma s svojo pasivnostjo omogočijo izglasovanje vlade z večino opredeljenih poslanskih glasov (se pravi, da je več glasov za kot proti, vzdržani glasovi pa se ne štejejo). Takšna vlada v svojem mandatu običajno opravlja projektne naloge, za katere si lahko zagotovi glasove v parlamentu. Stranke, ki so z vzdržanjem omogočile formiranje manjšinske vlade, ji praviloma omogočajo delo s tem, da se vzdržujejo tudi pri njenih zakonskih in proračunskih predlogih - seveda pa jo pri tem lahko držijo za besedo (programsko deklaracijo oziroma politične obljube), ki jim jo je dala ob formiranju v zameno za njihovo vzdržanje.

Na sploh je bila četrtkova seja vlade polna presenečenj, kajti tudi nekateri drugi Jambrekovi predlogi so bili deležni precejšnjih kritik zlasti ministrov SLS + SKD Slovenske ljudske stranke. Tako je bil na udaru predlog, po katerem bi smel predsednik vlade neuspešnega ministra zamenjati kar sam, brez odločanja parlamenta. To na primer pomeni, da bi premier Bajuk lahko v tem trenutku brez težav in kar sam zamenjal "neposlušnega" finančnega ministra Zvonka Ivanušiča. S tem bi se vloga vladnega predsednika bistveno okrepila. To dejstvo samo po sebi ni slabo. Kar je slabo, pa je nekonsistentnost, ki jo lahko prinaša tovrstna rešitev. Če namreč ministre na začetku mandata imenuje parlament, je logično, da jih ta tudi razrešuje. V primeru, da se ta naloga prenese na vladnega predsednika, nismo daleč od rešitve, ko bi ta sam tudi nastavljal ministre. To pa pomeni, da bi v vladi lahko zelo kmalu sedeli ministri, ki bi bili imenovani na dva različna načina - eni s strani parlamenta in drugi s strani predsednika vlade. Ker na četrtkovi seji vlade ministri SDS in SLS + SKD ter Nove Slovenije niso bili enotni, so parlamentu v odločitev ponudili dve različici. Po prvi bi zamenjava na podlagi konstruktivne nezaupnice premiera omejila tako, da bi državni zbor lahko predlagal razrešitev ministra in imenoval novega. Dotedanji minister je torej razrešen po imenovanju novega. Po drugi različici bi predsednik vlade sicer samostojno razrešil ministra in imenoval novega, vendar pa bi državni zbor še vedno ohranil pristojnost končnega žegna. Se pravi, da bi parlament na predlog desetih poslancev v petnajstih dneh temu ministru lahko izglasoval nezaupnico. V tem primeru ga mora presednik vlade razrešiti, je pojasnil Jambrek. S tem so vsaj deloma šli na roko Združeni listi socialnih demokratov, ki najostreje nasprotuje zamisli, da bi ministre razreševal premier popolnoma sam.

A kar je za ZLSD, pa tudi za LDS še bolj moteče, je dejstvo, da bo morala vladna ekipa po zaupnico v parlament. Po besedah poslanca ZLSD dr. Cirila Ribičiča bi bila precej bolj enostavna rešitev, ko bi predsednika vlade kot doslej izvolil parlament, ministre pa bi na premierov predlog imenoval predsednik države. Za ukinitev imenovanja ministrov v državnem zboru se zavzemajo zato, ker večina drugih parlamentarnih sistemov tovrstne rešitve ne pozna (Krivic je že pred časom pisal o tem, da imajo podoben sistem le nekatere nemške zvezne dežele). Takšnega mnenja je tudi LDS, saj vodja njihove poslanske skupine Tone Anderlič pravi, da bi morali slediti modelom, ki so v tujini že uveljavljeni: "Ko se je pisala ustava, so demosovci skušali čim bolj omejiti predsedniško vlogo, ker je bil takrat predsednik Milan Kučan, ki ni bil po njihovem okusu. Izognili so se mu tako, da so ubrali neki čisto svoj posebni model. Po isti logiki zdaj vnovič poskušajo uveljaviti neki svojevrsten model, čeprav Kučanove nevarnosti skoraj ni več. Sodeloval bo le še pri letošnjih parlamentarnih volitvah, potem pa se mu mandat izteče." Tudi dr. Rajko Pirnat, nekdanji pravosodni minister v Demosovi vladi, danes pa direktor Inštituta za javno upravo pri ljubljanski Pravni fakulteti, pravi, da mu je žal, ker vlada ni predlagala dosledne in v svetu pogosto uporabljene rešitve, po kateri parlament sicer izvoli predsednika vlade, medtem ko ministre na premierov predlog imenuje predsednik države. "To bi bila daleč najboljša rešitev, ki jo podpira večina pravne stroke in ki jo je nekaj časa preigravala tudi Bajukova vlada, a na koncu o tem ni dosegla soglasja. Znotraj pomladnih strank je namreč velika averzija do takšne rešitve. Pri čemer pozabljajo, da je potrditev s strani predsednik države zgolj formalna in da se tudi predsedniki držav menjajo." Pirnat opozarja, da bi čisti model v ustavi zahteval manj popravkov, kot jih zahteva vladni predlog imenovanja ministrov v parlamentu. Še pogostejša rešitev v Evropi je, da parlament v začetni fazi sploh ne odloča o imenovanju, ampak izreka samo zaupnico ali nezaupnico in da torej šef države kot predsednik ali monarh namesto parlamenta imenuje tudi predsednika vlade. "Če so že šli na model, po katerem državni zbor nastavlja tudi ministre, bi lahko vsaj iz ustave črtali inštitut interpelacije zoper delo posameznega ministra, saj je tudi to precej neobičajna rešitev. Po drugih državah je namreč večinoma določeno, da vlada pade ali ostane kot celota, ne pa da se rušijo posamezni ministri," še dodaja Pirnat. Z njim soglaša tudi Krivic: "Rešitev, po kateri parlament lahko menja tudi posamezne ministre, je neobičajna, sporna in zelo redka. Pozna jo na primer Avstrija." Sicer pa je tudi Krivic kritičen do osnovnega koncepta imenovanja ministrov. Po njegovem prepričanju bi se morali odločiti za vmesni model: "Če želimo imeti glede načina imenovanja ministrov ureditev, ki je za parlamentarne sisteme normalna in v praksi preizkušena, potem ni dileme: ministre naj tudi pri nas imenuje in razrešuje predsednik države na predlog predsednika vlade, pri čemer je, ne da bi to pisalo v kateri koli ustavi, vloga predsednika države tu omejena zgolj na kontrolo postopka in ustavnopravnih pogojev za imenovanje ministrov. Predsednik države torej zaradi političnega nestrinjanja s kandidatom imenovanja ne sme zavrniti. Nato pa bi se morala celotna ekipa na primer v desetih dneh, kar na primer predvideva italijanska ureditev, predstaviti s svojim programom v parlamentu in dobiti tako imenovano investurno zaupnico." Krivic zagovarja stališče, da se premieru da večji manevrski prostor, prepreči pa se kanclerski absolutizem. Predlog za hkratno izvolitev predsednika vlade in ministrov, torej za formiranje vlade v eni potezi, se mu zdi prenagljen in strokovno ne dovolj pretehtan.

Vlada je poleg ustavnih sprememb v parlamentarno proceduro poslala tudi spremembe zakona o vladi. O obeh dokumentih naj bi poslanci odločali na izredni seji 10. septembra. Pri čemer je ne le pri predlogu ustavnih sprememb, ampak tudi pri predlogu zakona o vladi na zadnji seji vlade prišlo do korenitnih obratov.

Po prvotni zamisli ministra Jambreka naj bi sedanjih 16 ministrstev skrčili na 9. Med drugim naj bi združili ministrstvo za kmetijstvo ter za okolje in prostor, kot je to urejeno v Avstriji in na Nizozemskem. Predlagana je bila na primer tudi združitev gospodarskih resorjev, govorilo pa se je tudi o združitvi ministrstev za delo, družino in socialne zadeve ter za zdravstvo. Zaradi očitnega nezadovoljstva ostalih ministrov so v pogajanjih številko ministrstev začeli dvigovati. Tako se v zadnjem tednu ni več govorilo o devetih, ampak o trinajstih ministrstvih. Ker popuščanje še vedno ni pomirilo duhov, se je vlada na koncu odločila, da števila ministrstev sploh ne bo zakoličila. Povedano drugače: odločitev o tem, koliko ministrov bo imela vlada, naj bi prepustili vsakokratni vladni koaliciji oziroma premieru. Zakon o vladi naj bi zgolj določal, da ima vlada 15 vsebinskih resorjev, ki jih vsak predsednik lahko po svoje združuje, tako da ima lahko najmanj devet in največ petnajst ministrov. Jambrek je bil po seji vlade vidno razočaran. Vendar pa je vsaka slaba volja odveč. Dejstvo je - in to je priznal tudi Jambrekov državni sekretar Virant - da manjše število ministrstev ne pomeni avtomatičnega finančnega prihranka. Vsaj ne bistvenega. Dr. Pirnat poudarja, da bi prevelika racionalizacija vplivala na delo vlade. "Govorjenje o devetih ministrih je za Slovenijo nerealno. Če je ministrov manj, so preobremenjeni in težje sledijo svojemu področju, zato morajo še več nalog delegirati na podrejene. To pa pomeni, da mora biti naslednja plast političnih funkcionarjev večja in zato pri plačah ne prihraniš čisto nič." Drugi razlog, zakaj je vlada spremenila svojo prvotno odločitev, je v tem, da tudi mnoge druge države nimajo določene meje števila ministrov. Tudi v Nemčiji na primer število ministrstev določi sam predsednik vlade. Pri čemer pa je s tradicijo in organizacijo uprave zavezan, da določene ministre imenuje obvezno. Na splošno v Evropi prevladuje model s po petnajstimi ministrskimi resorji. Tretji in najbolj pomemben razlog, da se število ministrstev ne omejuje, pa je politična realnost. Za proporcionalni volilni sistem je značilno oblikovanje povolilnih koalicij. Koalicijske vladne stranke pa morajo imeti na voljo nekaj več manevrskega prostora za trgovanje, se pravi, da morajo imeti na voljo več ministrstev.

Precej večji problem kot število ministrstev je po Pirnatovem mnenju vprašanje števila državnih sekretarjev. Sam podpira predlog vlade o treh državnih sekretarjih, ki naj bi ne bili predstojniki upravnih organov, temveč karierni državni uradniki. A prav na tej točki se obeta največ težav, saj ZLSD s takšnim predlogom ne soglaša. Poslanec dr. Ribičič in poslanec ter predsednik ZLSD Borut Pahor sta namreč v parlamentarno proceduro že spomladi leta 1998 vložila predlog sprememb zakona o vladi, ki predvideva zgolj dva državna sekretarja, od tega enega političnega in enega upravnega funkcionarja. Politični sekretar bi se menjal z menjavo ministrov, strokovni pa bi tudi ob menjavi ministra ostal na položaju. Kot kaže za zdaj, ZLSD od tovrstne rešitve ne namerava odstopiti. Dokler pa ZLSD svojega zakona ne umakne, pa parlament sicer lahko obravnava predlagane ustavne spremembe, ne pa tudi predlagane spremembe zakona o vladi, ki jih je pripravila Bajukova ekipa.

povezava