Kako odpustiti birokrata

Oseba z one strani telefonske žice je zvenela zaskrbljeno: "Ste videli zadnjo število Uradnega lista? Kako? Ne berete ga redno? Nujno si oglejte uredbo, ki je objavljena na prvi strani. Pričakujem, da me bodo ob pomoči te uredbe metali iz službe. Že vrsto let opozarjam na nepravilnosti v službi in zdaj se me lahko znebijo." 20. marca je bil v Uradnem listu objavljen akt z zapletenim imenom. Uredba o načinu ugotavljanja dejstev, da višji upravni delavec ali upravni delavec po delovnih in strokovnih kvalitetah ni več primeren za opravljanje dela govori o tem, kako se - grobo rečeno - odpusti nesposobnega birokrata. Uredba je začela nastajati še v času prejšnje Drnovškove vlade, pisati pa jo je začet tedanji državni sekretar dr. Gorazd Trpin. Sindikati so bili s prvo verzijo seznanjeni kmalu po nastopu Bajukove vlade. Ta osnutek je podpisal državni sekretar dr. Gregor Virant. Končno verzijo je sprejela nova Drnovškova vlada. Uredba, s katero naj bi ugotavljali, ali obstajajo dejstva, ki dokazujejo neprimernost za delo, je v resnici le izvedbeni akt zakona o delavcih v državnih organih. Osnovni tekst tega zakon je nastal že leta 1990, do danes pa je doživel še slab ducat sprememb. Dopolnila, sprejeta leta 1997, določajo tudi, kdaj birokrat (oziroma višji upravi delavec ter upravni delavec, kot se birokratu reče v politično korektnem jeziku) ni več primeren za opravljanje dela. Neprimeren postane, če nima znanj in zmožnosti za opravljanje del. Neprimeren postane, če ne dosega pričakovanih rezultatov. Neprimeren postane, če se ne drži določenih rokov ali če nalog ne izvaja strokovno in kvalitetno. Tudi birokratski šef lahko postanejo neprimeren za odpravljanje dela. Neprimeren postane, če organizacijska enota, ki jo vodi, ne izvaja določenih nalog in ne izvršuje pooblasti. Šef je lahko neprimeren tudi, če zaradi načina vodenja prihaja do nesoglasij med delavci, nesoglasij z drugimi deli državne administracije ali predstojnikom. Zakon je torej že leta 1997 predvidel, da je lahko birokrat "razrešen". Praktično to pomeni, da je lahko bodisi degradiran bodisi odpuščen. Kljub temu, da je zakonodaja določila okoliščine, ki omogočajo degradacijo ali celo odpuščanje nesposobnih birokratov, se to ni dogajalo prav pogosto. Razrešitve birokratov zaradi nesposobnosti so zelo redek družbeni pojav. Uredba o ugotavljanju neprimernosti za delo je torej nekakšen postopkovnik, ki določa, na kakšen način se nesposobnemu birokratu dokazujejo dejstva o neprimernosti za delo.

Stereotipi

O birokraciji obstajata dva populistična stereotipa. Prvi govori o tem, da je birokracija že po definiciji nesposobna, da nič ne dela, da nagaja ljudem, da si jemlje oblast, ki ji ne pripada. Ta stereotip govori tudi o tem, da so birokrati zaščiteni kot kočevski medvedje. No, kočevski medvedje niso več zaščiteni, ker je prejšnji minister za kmetijstvo odredil odstrel. In kaj je z birokrati? Teoretično je že nekaj let možno, da tudi birokrat izgubi službo. Po drugi strani pa drži, da državne uprave ne pretresajo dogodki, ki so v zadnjem desetletju pretresali gospodarstvo. Državna upava ni imela težav s stečaji, tehnološkimi viški, prestrukturiranji in sorodnimi neokapitalističnimi pojavi. Službe v državni upravi so relativno varne, v teh krajih se še ni zgodilo, da bi birokratom zmanjkalo posla. Nekoliko bolj negotove so le usode državnih funkcionarjev, ki se jim je iztekel mandat. Zgodi se, da, denimo, poslanci po izteku mandata ne dobijo službe.

Drugi stereotip govori o tem, da je cela birokracija le nekakšna izpostava strankarskih central. Birokracija naj bi bila orodje v rokah vladajoče stranke. Zato je treba ob vsaki zamenjavi vlade zamenjati tudi čim večji del birokracije. Tudi ta stereotip sloni na poenostavitvi. V Sloveniji uradniško službo opravlja okrog 30 tisoč ljudi. K tej številki lahko prištejemo še uradništvo, ki službuje v upravah lokalnih skupnosti. V tej množici je okrog 150 državnih sekretarjev, direktorjev vladnih uradov, služb, agencij in organov, delujočih v sestavi ministrstev, ki so postavljeni ali razrešeni ob zamenjavah na čelu vlade. Sloj administracije, ki je postavljen pretežno po politični liniji, je sicer vpliven, a relativno tanek.

Če oba populistična stereotipa združimo, nam hitro postane jasno, zakaj je birokracija tisti del institucionalnega kolosa, ki v raziskavah javnega mnenja uživa najmanj zaupanja. Pravkar predstavljeno Poročilo o človekovem razvoju ugotavlja, da je leta 1999 javnim službam zaupalo le še 25 odstotkov vprašanih. Zaupanje v javne službe vztrajno drsi proti dnu javnomnenjskih ratingov. Leta 1992 je javnim službam zaupalo 40 odstotkov ljudi, s tem rezultatom pa so se javne službe uvrščale pred parlament, sindikate in cerkev. Danes so javne službe na dnu lestvice zaupanja. Tudi v ostalih evropskih državah javne službe niso deležne pretiranega ugleda. Poročilo o človekovem razvoju navaja podatke iz leta 1992, ki pravijo, da povprečen Evropejec le še tisku zaupa manj kot javnim službam. V Sloveniji je tisk uvrščen tik pod vrh lestvice zaupanja.

Samo dejstvo, da so javne službe na dnu lestvice zaupanja, niti ni tako alarmantno. Bolj skrbi dejstvo, da ugled javnih služb zelo hitro drsi proti absolutni ničli.

Nihče ne mara birokratov

Ob populističnih stereotipih, ki govorijo o nesposobnosti, nagajanju, zaščitenosti in kontaminiranosti s strankarskimi vplivi, je nizek ugled birokracije povezan še z nekaterimi dejstvi. Slovenija nima ravno zavidanja vredne uradniške tradicije. V jugoslovanski kraljevini je uradniška elita poslovala v Beogradu, ne v Sloveniji. V prvih letih obstoja SFRJ je uradništvo nadomestila nomenklatura. Ko je kazalo, da bi se uradništvo vendarle lahko vzpostavilo kot relativno avtonomen, izobražen in predvidljivo delujoč del državnega aparata, se je birokracija znašla na muhi Kardeljevega snajperja. Največji teoretik in praktik samoupravljanja je praktično vse svoje knjižne uspešnice spletel okrog zgodbe o zlobni birokraciji, ki si prisvaja presežno vrednost. Ob tehnokraciji je birokracija veljala za največjega negativca zgodbe o socialističnem samoupravljanju. Ker Kardelj ni bil zgolj pisec uspešnic, pač pa tudi vpliven politiki, je svoje kritične ugotovitve prevajal tudi v politično akcijo.

Demosova oblast v uradniškem sloju ni videla potencialnega zaveznika, pač pa ostanke prejšnjega režima, nomenklaturo. Eden prvih Drnovškovih populističnih manevrov je bil ta, da je pompozno odprl pisarno Vox, ki naj bi se ukvarjala z zbiranjem pritožb o birokratskih nepravilnostih. Služba Vox, ki je bila del kabineta predsednika vlade, je delovala le nekaj mesecev, potem pa je skrivnostno poniknila. Med osem let trajajočo LDS-ovsko vladavino je hkrati zares prihajalo do vdora strankarskih kadrov v vrhove birokratskega aparata. Leta 2000 pa je LDS na volitvah, med drugim, nastopila z antibirokratskim programom.

Birokracija v dobrem desetletju ni dobila priložnosti, da se vzpostavi kot avtonomen, učinkovit in predvidljivo delujoč aparat, katerega delovanje bi temeljilo na preglednih zakonih. Ob antiuradniški mentaliteti, značilni za te kraje, ima upravni aparat še eno težavo. Zakone. Število predpisov, ki opredeljujejo naloge ministrstev in posledično birokracije, je neznansko veliko. Drago Ščernjavič, sekretar sindikata delavcev v državnih organih, je skušal prešteti vse zakone, v katerih so opredeljene naloge ministrstev. Ustavil se je pri številki 280. To pa pomeni, da je zakonodajalec sprejel nepregledno množico zakonov, s katerimi je birokraciji s tedna v teden nalagal nove naloge. Če so zakoni slabi, protislovni ali nepopolni, bo celo najboljši birokrat soočen z nerešljivimi problemi. Če zakonodaja birokraciji nalaga preveč nalog, jih ne more izvesti še tako obsežna birokratska armada.

Ob dejstvu, da se uprava tedensko sooča z novim opisom del in nalog, dodatni težavo predstavljajo ciklična gesla o reformah uprave. Pojavljajo se vsakih nekaj let, permanentne reforme pa od birokratov zahtevajo tudi znatno količino energije, ki jo birokracija troši za to, da se ukvarja sama s seboj. V tem trenutku so v obtoku vsaj tri gesla, ki govorijo o birokraciji. Največji vladni stranki je bilo predvolilno marketinško geslo o antibirokratskem programu tako všeč, da smo pred tedni dobili tudi ministrsko svetnico, ki bo koordinirala antibirokratske napore. Razglabljanje o antibirokratskem programu je lahko v predvolilni kampanji izjemno učinkovito, vprašanje pa je, ali lahko robustno marketinško geslo prevedemo v subtilno politično operacijo. Ob antibirokratskem programu je v obtoku geslo o vzpostavitvi e-uprave, v vladni in parlamentarni proceduri pa je še paket predpisov o javni upravi.

To pa še ni vse. Uradniki so pred tedni dobili Kodeks ravnanja javnih uslužbencev. Kodeks določa, na kakšen način se mora obnašati uradnik. Določa, kakšna darila sme prejemati. Določa, kako se mora obnašati. Določa, da mora biti lojalen. Varovati mora skrivnosti. Določa, da mora sporočiti, ali njegovi osebni interesi morda prihajajo v konflikt z uradniškimi dolžnostmi. Kodeks določa tudi, da so uradniki, ki kršijo pravila kodeksa, disciplinsko odgovorni.

Zdi se, da ideje o tem, kako povečati učinkovitost uprave, cvetijo na več koncih. Ministrstvo za notranje zadeve se ukvarja s pisanjem nove zakonodaje o javni upravi. Center vlade za informatiko je napisal strategijo razvoja e-uprave. V ta projekt naj bi se vključilo tudi ministrstvo za informacijsko družb. V Drnovškovem kabinetu je nastal kodeks ravnanja javnih uslužbencev. Koordinacija antibirokratskega programa naj bi se odvijala v uradu predsednika vlade. Sam pojem "antibirokratski program" se je prvič pojavil še pred lanskimi volitvami, uporabljati pa so ga začeli na ministrstvu za malo gospodarstvo, ki je danes del "mega" gospodarskega ministrstva. Z antibirokratskim programom naj bi pocenili in skrajšali procedure, ki so potrebne za ustanovitev podjetja. Cilj antibirokratskega programa, ki so si ga še pred izbruhom lanske volilne kampanje zastavili na ministrstvu za malo gospodarstvo, je bil, da bi procedure registracije podjetja trajale največ dva tedna.

Idej, kaj bi veljalo storiti, je torej veliko. Morda celo preveč. V zadnjih mesecih smo namreč dobili nov uradniški sloj, ki se ukvarja zgolj z vprašanjem, kaj storiti, da bi bilo uradništvo bolj učinkovito. Nekakšno super-uradništvo, torej. Če bo ta novi uradniški sloj znal združiti akademska dognanja in praktične izkušnje starih uradniških mačkov, bo rezultat zadovoljiv. Če bo ob tem nastala tudi uradniška elita, ki bo vlado in zakonodajalca pravočasno opozarjala na slabo in nelogično zakonodajo, bodo javne službe čez nekaj let deležne tudi večjega zaupanja. Kot rečeno: v tem trenutku javnim službam zaupa le četrtina prebivalcev.

V nasprotnem primeru pa se bo birokracija res ukvarjala le še sama s seboj. Parkinsonov zakon, ki govori o tem, da se uradnik ukvarja le s tem, da bi naredil delo drugemu uradniku, bo zaživel v vsej svoji lepoti. In, seveda, Uredba o odpuščanju nesposobnih birokratov bo postala akt, ki bo velikokrat preizkušen tudi v praksi. Tam, kjer se uradniki ukvarjajo predvsem s tem, da bi naredili delo drugim uradnikom, se ukvarjajo tudi z intrigami, ki se lahko končajo le z odpuščanji.