Skrb zbujajoča arbitrarnost

Stari zakon o azilu pravzaprav sploh ni tako zelo star, saj je bil sprejet poleti 1999. Predstavniki civilnodružbenih organizacij mu sicer priznavajo, da je bil sprejet po ustreznih postopkih in da pomeni v primerjavi s prejšnjo ureditvijo precejšnje izboljšanje, vendar zanj kljub temu trdijo, da je slab, celo grozen. Očitajo mu vrsto skrb zbujajočih vrzeli in napačnih ureditev, med vsemi pa najbolj poudarjajo tri. Največ skrbi zbuja določba, ki govori o tem, da je lahko zavajanje ali zloraba v okviru postopka za pridobivanje azila dovoljšen razlog za takojšnjo zavrnitev azila. "Tvorci zakona pri tem niso upoštevali specifične situacije, v kakršni so begunci, torej ko je ravnanje, ki bi ga lahko uradni organi označili za zlorabo, nujen del njihovega vsakdanjika," pravi Anita Longo, pravnica Amnesty International. "Ponarejeni dokumenti, uničeni dokumenti in prikrivanje identitete so seveda tipične metode, ki jih je begunec na svoji poti v boljši svet preprosto prisiljen uporabljati, poleg tega si ni težko predstavljati, da po prvih nekaj dneh grozljive dezinfekcije in podobnih procedur številni med njimi le s težavo zberejo vsaj minimalno zaupanje v prav te uradne organe."

V praksi naj ne bi določba pomenila nič manj kot to, da imajo za te reči pristojni državni uradniki pooblastila, da se precej arbitrarno odločajo o vsakem primeru posebej, oziroma da imajo glede na specifičnost begunske situacije pogosto tako rekoč avtomatsko pravico, da podelitev azila zavrnejo. Nadalje civilnodružbeni kritiki v sklopu zakona poudarjajo neustrezno urejeno proceduro glede "dovolitve zadrževanja". Ta sintagma je doslej pomenila odobritev pravice do začasnega postanka v državi, ko je bil azil že zavrnjen, vendar bi begunca v matični državi recimo čakala kazen, za katero se šteje, da sodi pod normalno civilizacijsko raven kaznovanja. Po mnenju Miše de Jong Nemanič, pravnice KUD-a France Prešeren, je bilo po zakonu zelo težko razlikovati razloge za azil ali dovolitev zadrževanja, tako da je bilo tudi glede tega vse skupaj pravzaprav prepuščeno dobri poljubnosti.

Za nameček naj bi o podelitvi azila odločali (recimo temu) kvalificirani uradniki ministrstva za notranje zadeve, o dovolitvi zadrževanja pa kar sami policisti, ti pa kljub vidnemu napredku vseeno še vedno ne bi mogli veljati za elitne izvajalce moralno-pravnih analiz. Med obema statusoma obstaja potem v praksi cel kup konkretnih razlik v smislu dovoljenih socialnih pravic, po mnenju gospe de Jong Nemanič pa naj bi glede na zakon pomenila dovolitev zadrževanja komaj kaj več od začasne strehe nad glavo, kruha in vode. Če beguncu ne odobrijo niti tega, se lahko na odločitev seveda pritoži, vendar praviloma že iz recimo Irana, po možnosti z odsekano roko ali še s čim hujšim. Prav pri pravici do pritožbe na odločitev upravnega sodišča, kjer lahko begunec, če njegovo prošnjo za azil zavrnejo, toži notranje ministrstvo, naj bi zevala tretja velika zakonska vrzel. Dokler ni ustavno sodišče leta 2000 razsodilo, da je sedanja ureditev protiustavna, azilanti te možnosti niso imeli.

Slovenski zid

Kljub tem dvomljivim zakonskim določilom bi sam zakon med predstavniki nevladnih organizacij nedvomno sprožil bistveno manj očitkov in zgražanja, če ne bi letu 1999 koledarsko logično sledilo leto 2000 in z njim begunski bum. Mnogi se nedvomno še precej živo spomnite, kako nepripravljeno je reka beguncev zalotila ubogo malo Slovenijo in v kakšnih nehumanih razmerah so bila potem zaradi prenažrte in indiferentne državne uprave prisiljena živeti človeška bitja iz meseca v mesec.

Že maja 2000 je ljubljanski Center za odstranjevanje tujcev obiskal Odbor Združenih narodov proti mučenju in razmere v tej prepereli, požarno izrazito tvegani podrtiji označil za kršenje mednarodne konvencije o mučenju. Po tej šokantni ugotovitvi so šle stvari samo na slabše, julija pa je takratni notranji minister Jambrek policiji izdal uradno navodilo, kako naj ravna z ujetimi prebežniki. To navodilo je dajalo operativcem na terenu široka pooblastila, po mnenju številnih predstavnikov civilnodružbenih organizacij glede na sam zakon bistveno preširoka. Sporne naj bi bile spremembe pri izpolnjevanju registracijskega lista in določbe, v zvezi s katerimi je bilo posameznemu ilegalcu še toliko teže priti do že tako prepogosto nedosegljive ustrezne in predvsem pravočasne pravne pomoči. "Je pa res, da se nam ne zdi, da bi samo Jambrekovo navodilo povzročilo bistvene spremembe obnašanja policistov na terenu," pravi z nekoliko kislim nasmeškom Miša de Jong Nemanič, "saj so se natanko tako začeli obnašati že lep čas prej. Šlo je samo za uradno pokritje že uveljavljene prakse."

Begunce naj bi bili predolgo zadrževali brez ustreznih informacij, jim nasploh na vse mogoče načine oteževali vlaganje prošenj za azil, po nekaterih pričevanjih iz prve roke pa so jih policisti večkrat tudi izsiljevali z denarjem, saj so jim ga samodejno odvzemali ob prijetju. Vročemu poletju je sledila škandalozna jesen, javni brizgi komaj brzdane ksenofobije in neizbrisni državni fiasko, kar ni glede na mehaniko selitve in življenjske razmere v ledeni in svinjski stavbi v Vidoncih niti za mikron pretirana sintagma. Po medijski gonji je nova "liberalna" koalicija, po eni strani v paničnem strahu pred eskalacijo potencialno zelo nevarnega položaja in po drugi še vsa tipsy od povolilnega triumfatorskega trepljanja po ramenih, decembra 2000 sprejela prvi popravek zakona.

Res je, da je predlog pripravila še Bajukova vlada, vendar so ga Drnovškovi "liberalci" sprejeli po hitrem postopku, pa tudi notranji minister ga je prizadevno ponotranjil. S popravkom se je uradno razširil seznam razlogov, zaradi katerih se lahko prosilcem omeji gibanje, šišenski dom so zasedli specialci s psi, v praksi pa naj bi se bil po mnenju predstavnikov nevladnih organizacij začel zlorabljati tako imenovani institut "tretje varne države" - v Evropi nekako velja, da begunca pogosto avtomatično pošljejo nazaj v prvo demokratično državo, ki jo je na svojem romanju dosegel oziroma mu je mogoče dokazati, da je tam bil, preden je prišel v državo, iz katere ga tja nazaj pošiljajo. Ob tem mora veljati, da ima posamezni begunec glede na svoj specifični primer v tej državi dovolj realne možnosti za pridobitev azila. Čeprav zakon določa parametre za "varnost" tretje države (točneje rečeno prve države, kjer je bil begunec zasačen), je začela Slovenija pod krinko tega instituta azilante pošiljati nazaj na Hrvaško, kjer niso, pazite, v vsem letu 2000 podelili niti enega samega azila, ker so se ves čas zgovarjali (kolikor se je mogoče na kaj tako grozljivega "zgovarjati"), da na tem področju pač še nimajo ustrezne zakonodaje. "Če lahko Slovenija za tretjo varno državo razglasi Hrvaško, potem res ne vidim, zakaj ne bi mogla Bosna istega statusa podeliti recimo Iranu," pravi Anita Longo. "In če to perverzno logiko izpeljemo do konca, so lahko azilanti po hitrem postopku nazadnje vrnjeni naravnost v državo, iz katere so bežali, ne da bi uradniki ene same "demokratične" države sploh prebrali, zakaj prosijo za azil, kaj jim doma grozi."

Kozmetična revizija

Ob decembrski zaostritvi je minister Bohinc za poleti napovedal temeljito revizijo celotnega zakona in obljubo je državni zbor prejšnji teden tudi izpolnil. Notranje ministrstvo je v sklopu priprave popravka zakona k sodelovanju prijazno povabilo tudi predstavnike civilne družbe in jim v presojo poslalo osnutek zakonskega predloga. Zaradi vseh prej naštetih razlogov in še vrste drugih se je zdel naslovnikom ta osnutek popolnoma nesprejemljiv in so ministrstvu predložili obsežno kritiko s konkretnimi predlogi popravkov posameznih spornih členov. Da mora biti z osnutkom zakona resnično nekaj hudo narobe, pričajo tudi številne pripombe, ki jih je ministrstvu poslal Visoki komisariat Združenih narodov za begunce, in celo izčrpna kritika sekretariata za zakonodajo in pravne zadeve, torej znotrajparlamentarne službe za presojo pravnih vidikov posameznih zakonov.

Na ministrstvu protestov očitno niso vzeli resno, saj so menda upoštevali zgolj kak "kozmetičen" popravek civilnikov in tudi svojega lastnega sekretariata, zato so nevladne organizacije (Amnesty International Slovenije, KUD France Prešeren, Mirovni inštitut, Slovenska filantropija, Pravno-informacijski center nevladnih organizacij, Ustanova Fundacija GEA 2000 in Združenje VOX) nezadovoljstvo prelile na papir in notranjemu ministru poslale protestno pismo, v katerem so med drugim izrazile upanje, da bo njegovo zavzemanje za sodelovanje v prihodnosti bolj vsebinsko in manj deklarativno, pa tudi prepričanje, da pomeni trenutna različica zakona v primerjavi s prejšnjo celo poslabšanje položaja za azilante. Ta dokaz globinskega nestrinjanja se ministru očitno ni zdel dovolj tehten razlog, da se nekaj dni kasneje na neki tiskovni konferenci ne bi ponosno pohvalil, kako je zakon o azilu z nevladnimi organizacijami praktično že usklajen, na promptni on the spot demanti predstavnika Mirovnega inštituta pa je lahko izrazil samo začudenje.

Predstavniki civilne družbe so se potem, da ne bi bili videti preveč dlakocepski, odločili, da bodo še enkrat štartali z občutno obtesano različico seznama predlogov o spremembah, v kateri naj bi bili poudarjeni samo življenjsko bistveni pomisleki. Ko je bila tudi ta zignorirana, je parlamentarni odbor za notranjo politiko (ta mora pred glasovanjem v parlamentu poslancem sporočiti svoje mnenje), na katerega sejo so bile povabljene tudi nevladne organizacije, zasedanje zaradi očitno izraženih konfliktov prekinil. V četrtek, 12. julija, je sledil nov štiriurni sestanek s predstavniki notranjega ministrstva in vseh drugih pristojnih organov, kjer so bili n-tič predstavljeni in argumentirani vsi konkretni pomisleki. Tudi tokrat naj bi bila civilna družba sprejeta nadvse prijazno in hkrati popolnoma neupoštevana. "Zdaj niso upoštevali niti kozmetike, kar je pa že slaboumno!" trdi Miša de Jong Nemanič.

Državni sekretar Bojan Bugarič naj bi bil sestanek končal z izjavo, da želi imeti zakon, ki mu bo omogočal podelitev azila glede na dnevno politiko, to pa so sogovorniki seveda interpretirali kot željo po dovolj ohlapni zakonodaji, znotraj katere bi lahko počel absolutno vse, kar bi mu v danem trenutku pač padlo na pamet. "Da na MNZ večinsko razmišljajo na tak način, je sicer povsem jasno," pravi Anita Longo, "da pa je bila ta izjava izrečena javno, pomeni, da se jim ne ljubi biti več niti diplomatski. S tem je bilo moje prepričanje, da imamo pri protestih popolnoma prav, samo še dodatno potrjeno."

Parlamentarna smešnica

Po še eni zaradi neusklajenosti prekinjeni seji odbora za notranjo politiko je kar naenkrat napočila sreda, 25. julija, ko je bilo treba zakon v parlamentu sprejeti ali zavrniti. Odbor je v sredo zjutraj uprizoril fascinantno smešnico, ko je zakon "liberalnega" ministra v nekaterih točkah doživel ostre kritike prav poslancev LDS in ZLSD (najbolj ognjevito so mehkejša stališča zastopali Dušan Vučko, Majda Širca in Danica Simšič), še največ naklonjenosti in podpore pa je bil v teh točkah na videz paradoksno deležen iz vrst SDS in SNS. "Res krasno je voditi sejo, kjer padajo amandmaji kot padalci diverzanti zadnji dan!" je nekje proti koncu v mikrofon zamrmral predsedujoči Maks Lavrinc, ki je takoj na začetku izrazil mnenje, da je v predlogu zakona že tako ali tako poskrbljeno za "dovolj nadstandardov" glede pravic in varstva prosilcev za azil, zato si od kolegov poslancev res ne bi rad dovolil pretiranega "kompliciranja" in "demagogije". Predsedujoči je nekje na sredi razprave prisotnim obljubil, da bodo zakon tega dne brez dvoma sprejeli, zato so tisti, ki provocirajo in želijo debato širiti na področje tega, kdo so tu "good guys" in kdo "bad guys", nefer, in tega ne bo toleriral.

Dušan Vučko mu je odvrnil, da si prizadevanja za enako podroben pravni proces, ko gre za odločanje o človeški usodi, kot takrat, ko gre recimo za uradno dovolitev postavljanja vrtne ute, resnično ne bi upal označiti za demagogijo, Rudolf Petan iz SDS pa je kmalu zatem prisotnega ministra Bohinca vprašal, ali so rešitve v sklopu predloga zakona v skladu z ureditvijo v vsaj eni sami evropski državi, ker ga bo lahko tedaj mirne vesti podprl, drugače pač ne. Minister ga je seveda pomiril, da je lahko glede tega vprašanja brez vsake skrbi.

Sam notranji minister je v odboru za notranjo politiko med drugim povedal, da je z vsemi temi dopolnili sicer prišlo do odmika od ciljev in namenov zakona, kot si jih je zamislil predlagatelj, vendar ne do dovolj velikega, da bi bili sami cilji zares spremenjeni. Malce kasneje se je o zakonu tudi za Mladino izrekel pozitivno: "Ta novela bo nedvomno prispevala k umiritvi problematike in bo koristno pripomogla k racionalizaciji in pospešitvi postopkov, s tem da nam bo uspelo hkrati glede standardov in pravic ohraniti tudi obraz pred civilizirano Evropo. Nikakor ni točno, da smo predstavnike civilne družbe pri oblikovanju predloga ignorirali, njihove kritike smo dvakrat skrbno premleli in jih del seveda tudi sprejeli." Minister je dodal, da imajo te organizacije pri nekaterih konkretnih vprašanjih tudi med sabo zelo različna mnenja in pričakovanja, poleg tega stojijo že v teoriji na povsem drugačnih izhodiščih kot predstavniki države, saj si ti pri svojih odločitvah ne morejo dovoliti razkošja, da bi se ozirali izključno na humanitarne vidike problemov.

Zanimiv položaj, ko so njegove predloge v odboru kritizirali predvsem nekateri poslanci iz njegove lastne koalicije, je minister komentiral takole: "Razlike v mišljenju med vlado in nekaterimi poslanci so bile predvsem povezane s pretiranim uvajanjem načel racionalizacije postopkov. Rad pa bi ob tej priložnosti poudaril nekaj drugega, namreč to, da se izjemno veliko govori o vsem tistem, česar naj nam glede begunske problematike ne bi uspelo doseči, zelo malo pa je znano, kaj vse nam je v kratkem času uspelo. V zadnjih mesecih smo dosegli pomembne stvari, uredili številne zadeve, pojdite recimo v Šiško in boste videli, kako ni tam več nobenih kravalov. O tem pa nič ne pišete!"

Na to bi lahko odvrnili predvsem, da o nekravalih ponavadi res ne pišemo, saj jemljemo nekravale morda malce razvajeno kot avtomatično in niti ne pretirano plačilo za skoraj polovico bruto družbenega proizvoda, kolikor cenjenim gospodom upravljavcem namenjamo sredstev. Vendar to v tem trenutku niti ne bi smelo biti bistveno, bistveno je, da je bil popravljeni zakon o azilu v državnem zboru po hitrem postopku v sredo popoldne sprejet. V končni formulaciji je velik napredek glede na prvi osnutek sprejetje dopolnila, po katerem ima pritožba na vrhovno sodišče suspenzivni učinek na negativno odločbo upravnega sodišča (to v praksi pomeni, da prosilcu pritožbe ne bo treba pisati z odsekano roko), po mnenju predstavnikov civilne družbe pa se ni revizija niti dotaknila cele vrste zelo žgočih vprašanj. Glede na potek celotnega postopka bi se moral človek z njimi deloma kar strinjati, da je država najprej spisala izjemno rigorozen in represiven zakon - kakršnega pravzaprav sploh ne bi smela -, da se lahko zdaj zaradi nekaj intervencij v zadnji minuti zdi kvaziliberalna, čeprav je v resnici svetlobna leta od tega.

Rezultati

V sklopu novega zakona naj bi bila tako glede na v začetku članka pojasnjene določbe o zlorabi in zavajanju v postopku organom še vedno dopuščena maksimalna poljubnost odločanja glede na specifičnost begunske situacije, saj je možno na podlagi ponarejenih dokumentov ali po mnenju organov zavajajočih izjav še vedno samodejno ustaviti postopek ali vsaj omejiti gibanje. Poleg tega naj razlika med razlogi za podelitev azila in podelitev začasne zaščite (v to so po novem prekrstili dovolitev zadrževanja) sploh ne bi bila opredeljena, zato se nevladne organizacije bojijo (tako naj bi jim bili tudi že namignili nekateri uradniki), da po novem ne bodo več podeljevali niti tistih nekaj azilov na leto, temveč bodo prosilci dobivali samo še začasno varstvo, ki se podaljšuje na pol leta in zagotavlja posamezniku bistveno manj socialnih pravic.

Nadalje v zakonu niso jasno opredeljene zahteve po usposobljenosti uradnikov, ki odločajo o prošnjah, to pomeni, da lahko minister glede na svoje želje in potrebe na te položaje postavi praktično kogarkoli, tudi če so ti ljudje glede na področje dela funkcionalno nepismeni. Če gledamo skozi prizmo enakega varstva pravic, so prosilci za azil pred zakonom v primerjavi s slovenskimi državljani neenaki tudi zato, ker morajo vse dokaze predočiti že na prvem zaslišanju (kasneje te možnosti nimajo več, čeprav jih lahko uradni organi zaslišijo večkrat, kar se lahko po svoje sliši nekoliko kontradiktorno), poleg tega se jim v materni jezik poleg izreka odločbe in pravnega pouka prevede samo del obrazložitve, to pa je lahko v praksi precej problematično. Da bi bila bera nezadovoljstva nevladnih organizacij res bogata, so bile s popravkom zakona črtane opredelitve vsebine nekaterih pravic (recimo do zdravstvenega zavarovanja, do dela, do šolanja ipd.) oziroma te pravice po novem niso več opredeljene s samim zakonom, temveč njihov obseg po novem določajo kar pristojni organi sami (za prosilce, ki jim je bil azil odobren, vlada, za uživalce začasnega varstva pa ministrstva).

Ta zadnji prenos opredelitev pravic označuje Natalija Vrečar, antropologinja begunstva, ki sodeluje s fundacijo GEA 2000, celo za niti ne preveč eleganten poskus vlade, da bi se vsaj delno ognila določilom ženevske konvencije. Tudi če je taka formulacija slučajno res nekoliko prehuda, se ob seštevku vseh navedenih vrzeli in odprtega prostora zdi, da se je v sredo popoldne državnemu sekretarju Bugariču želja v resnici izpolnila. "Ostaja cel kup nedorečenosti," pravi Borut Brumen, predstavnik Urada za intervencije, "odnos MNZ do zakona je izjemno birokratski. Zanj ljudje sploh niso pomembni, kolikor pa so, se pojmujejo kot bitja, ki nameravajo zakon maksimalno izrabiti, zato jim je treba postopek čim bolj otežiti. Po drugi strani se vlada sklicuje na evropskost in celo neko "nadstandardnost" zakona. Povsem verjetno je, da je zakon evropsko usklajen, a kaj, ko je v praksi absolutno vse prepuščeno ljudem, ki so v poziciji zakon interpretirati." Zelo podobno mnenje ima Tamara Jerman, pravnica pri Visokem komisariatu Združenih narodov za begunce: "S samim zakonom niti nismo nezadovoljni, vendar bodo verjetno tako kot doslej ostale težave pri implementaciji zakona. Ko bo tudi ta implementacija usklajena s civiliziranimi normami, takrat bo res drugače."