Lahkost sprememb

Skoraj natančno deset leti po sprejetju slovenske ustave smo pred njeno temeljito revizijo. Vlada je namreč v parlament že pred poletnimi počitnicami poslala predlog, po katerem naj bi poslanci v prihodnjih mesecih spremenili kar devetnajst členov ustave.

Dr. France Bučar, ki je vodil prvo demokratično izvoljeno skupščino in pred desetletjem razglasil veljavnost nove slovenske ustave, je že pred časom ocenil, da je takšno spreminjanje ustave navadno nasilje in da sprememb ni potrebna ustava, ampak jih potrebujejo glave politikov. "Ustava določa osnovna vrednostna načela, ki združujejo družbo, in vsak poseg vanjo je skrajno delikaten," je izjavil na posvetu slovenskega politološkega društva. Bučarjevi očitki so še posebej razumljivi, če vemo, da predvidene ustavne spremembe doslej niso bile deležne niti ene same široko zastavljene javne razprave, ta pa je še posebej potrebna, ker ima vladajoča koalicija za precejšen del predlaganih sprememb v parlamentu že zagotovljeno dvotretjinsko večino.

Kaj predlaga vlada

Predlagane spremembe, za katere največja vladna stranka LDS pričakuje, da bodo sprejete v svežnju, je mogoče strniti v sedem poglavij.

Prvo poglavje prinaša tako imenovani evropski člen, ki odpira možnost za prenos izvrševanja dela suverenih pravic naše države na organe Evropske unije in drugih organizacij naddržavne narave. Ta sprememba bo začela veljati šele po opravljenem referendumu, na katerem se bomo državljani odločali za vstop v unijo ali proti njemu in z ratifikacijo ustrezne mednarodne pogodbe, ki jo bo državni zbor sprejel z dvotretjinsko večino. Povedano drugače: prenos suverenosti na EU bo začel veljati šele, ko bo Slovenija postala njena polnopravna članica.

Z Evropsko unijo sta povezani tudi naslednji dve ustavni spremembi, in sicer predlog, s katerim bi odpravili doslej absolutno prepoved izročanja naših državljanov drugi državi ali mednarodnemu sodišču, ter predlog ponovne spremembe 68. člena ustave, s katero bi v primeru vključitve Slovenije v EU tujcem zagotovili možnost nakupa slovenskih nepremičnin pod enakimi pogoji kot veljajo za naše državljane. Promet z nepremičninami in njihovo pridobivanje sta v EU namreč načeloma prosta. Izjem, kakršno je na primer uveljavila Danska, ki tujcem iz EU ne dovoljuje nakupa počitniških objektov, danes ni več mogoče uveljavljati. Seveda pa bi državi tudi po spremembi 68. člena ostale na razpolago iste možnosti omejevanja in prepovedi pridobivanja nepremičnin s strani tujcev, kot veljajo za domače državljane, se pravi, da lahko komplekse kmetijskim zemljišč pridobijo v last samo osebe s statusom kmeta ali da je prepovedano pridobivanje nepremičnin na posebnih področjih strateško-obrambnega pomena in podobno.

V četrtem poglavju je predlagana drugačna ureditev referenduma, in sicer tako, da bi bilo mogoče samo naknadno odločanje ljudi o nekem zakonu ali njegovem posameznem delu, predhodni referendum pa bi črtali. Volilci torej ne bi več mogli zahtevali izdaje nekega zakona ali odločanja o nekem parcialnem vprašanju, ampak bi lahko le še potrjevali ali zavrgli v državnem zboru že sprejete zakone. Hkrati je predvidena prepoved razpisa referenduma za določene vrste zakonov, ki bi na primer onemogočili izvrševanje proračuna, zožen pa naj bi bil tudi krog upravičencev do zahteve za razpis referenduma, kar pomeni, da bi referendum lahko sprožila le še večina poslancev ali pa 40.000 volilcev, ne pa 30 poslancev ali državni svet, kot je veljalo doslej. Poleg tega naj bi 40.000 volilcev imelo po novem pravico sprožiti tudi referendum za revizijo ustave.

Peto poglavje spreminja dosedanji način oblikovanja vlade. Državni zbor naj bi tako še vedno volil predsednika vlade, ne pa tudi ministrov, saj naj bi slednje imenoval in razreševal predsednik države na predlog predsednika vlade. Povedano preprosteje: predsednik države in premier bi se kar sama dogovorila o imenovanju in razreševanju ministrov, parlament pa bi dogajanje lahko le nemo opazoval, saj po takšnem sistemu ne bi bila več mogoča interpelacija zoper posameznega ministra, zelo verjetno pa bi bila odpravljena tudi zaslišanja ministrskih kandidatov pred pristojnimi parlamentarnimi delovnimi telesi. Sprotni nadzor nad delom ministrov bi zagotavljala poslanska vprašanja. Po mnenju strokovne komisije, ki se je pri oblikovanju predloga zgledovala po nemškem modelu, naj bi ta tako imenovani kanclerski model prinesel veliko hitrejše oblikovanje vlade, jasnejšo odgovornost ministrov do predsednika vlade in omogočil učinkovitejše izvajanje konstruktivne nezaupnice.

Šesto poglavje predvideva drugačen način imenovanja sodnikov, saj bi državni zbor po novem imenoval le predsednika vrhovnega sodišča, sodnike pa bi na predlog sodnega sveta imenoval predsednik države. Sodniki bi bili lahko imenovani v trajni sodniški mandat šele po petletnem opravljanju sodniške funkcije. Predvideni sta tudi drugačna sestava in izvolitev sodnega sveta, saj naj bi po novem šest članov sodnega sveta imenoval državni zbor, sedem pa bi jih iz svojih vrst izvolili sodniki s trajnim sodniškim mandatom. Avtomatično pa bi bila člana sodnega sveta predsednik vrhovnega sodišča in minister za pravosodje.

Sedmo in zadnje poglavje pokriva področje lokalne samouprave. Z ustavno spremembo bi državi omogočili, da bi z zakonom na občine brez njihove predhodne privolitve prenesla opravljanje posameznih nalog, ki so zdaj v državni pristojnosti, pri čemer bi morala država občinam za izvajanje teh nalog zagotoviti sredstva. Poleg tega bi v ustavo po novem zapisali tudi obvezno ustanovitev pokrajin ter možnost, da naloge državne uprave lahko poleg ministrstev opravljajo tudi drugi upravni organi in organi občin.

Poleg že omenjenih sedmih poglavij, ki jih predlaga vlada, pa je mogoče pričakovati, da bodo poslanci odločali o še nekaj dodatnih predlogih ustavnih sprememb. Stranka mladih Slovenije na primer razmišlja, da bi predlagala znižanje starostne meje za pridobitev volilne pravice z 18 na 16 let. Poleg tega je poslanec LDS Jožef Školč že maja lani predlagal spremembo ustave, s katero bi omogočili sprejem novega grba in zastave, Slovenska nacionalna stranka pa je napovedala vložitev ustavne spremembe, po kateri bi se dosedanji trajni sodniški mandat omejil na osem let. Po tem obdobju bi se mandat podaljšal le tistim sodnikom, ki ne bi imeli prevelikih sodnih zaostankov. Omenjeni trije predlogi v parlamentu skoraj zagotovo ne bodo dobili ustrezne podpore, kar pa sploh ni presenetljivo, saj povsem gladko čez parlamentarno proceduro ne bodo šli niti vladni predlogi. Slednjim namreč ne oporekajo le opozicijske stranke, ampak tudi vladna SLS + SKD, brez katere v državnem zboru ne bo mogoče zagotoviti potrebnih šestdeset glasov.

Najpogostejše kritike

Eden glavnih očitkov opozicije je, da so spremembe zastavljene preširoko in premalo premišljeno. V SDS pravijo, da so nekatere formulacije raztegljive kot žvečilni gumi, kar naj bi pomenilo, da jih je mogoče razlagati na več možnih načinov. Čeprav tako imenovani evropski člen naši državi v dobrem in slabem prinaša najbolj daljnosežne posledice, je pri tej točki pričakovati še najmanj polemično razpravo. Najverjetneje pa bo osredotočena na vprašanje, ali ni vladni predlog glede prenosa izvajanja suverenosti preširoko zastavljen. V SMS na primer menijo, da bi morali z ustavnim členom omogočiti le prenos suverenih pravic na Evropsko unijo, češ da je možnost generalnega prenosa na mednarodne organizacije naddržavne narave tvegan. Enako pomembno se jim zdi, da se ob ustavni spremembi predvidi tudi možnost izstopa iz Evropske unije. Na nekaj razprave je treba računati tudi pri vprašanju sprostitve nepremičnin za tujce. Predsednik SMS Dominik S. Černjak meni, da moramo trg sicer odpreti, a z omejitvami. Do spreminjanja 68. člena pa so skeptični tudi v NSi, SDS in SLS + SDK. Tako vodja poslanske skupine SLS + SKD Janez Podobnik pravi, da je stranka k tej spremembi sicer dala svoje načelno soglasje, vendar osebno dvomi o nujnosti te spremembe, češ da je njen "edini namen izboljševanje pogajalskega izhodišča". Kategorično spreminjanju 68. člena nasprotuje nacionalna stranka. "Slovenija je svoje ozemlje brez kakršnekoli klavzule pripravljena dati tujcem, ne da bi se pri tem upoštevala različnost življenjskega standarda," opozarja poslanec SNS Sašo Peče. Sicer pa Peče tudi poudarja, da SNS ne namerava podpreti nobene od ustavnih sprememb, ki jih predlaga vlada, še posebej pa ne predlogov o referendumu in imenovanju vlade, češ da te spremembe vodijo v politično diktaturo.

Pripombe gre pričakovati tudi pri spremembah lokalne samouprave, še zlasti s strani opozicijske Nove Slovenije, ki jo vodi dr. Andrej Bajuk, saj so v stranki prepričani, da vlada skuša omejevati pristojnosti občin. Vladajočo koalicijo naj bi manjše občine motile zato, ker delajo predvsem v interesu prebivalcev in se ne pokoravajo oblasti. S sprejetjem sprememb bi se med občine in državo vrinila še ena raven lokalne "samouprave" v obliki pokrajin. Poslance NSi pri tem najbolj moti, da bi se pokrajine ustanovile z zakonom z "vrha", ne pa od "spodaj" s sporazumnim združevanjem nekaterih pooblastil, ki jih imajo občine.

Glavni nevralgični točki, okoli katerih bo v prihodnjih mesecih potekalo največ razprave, bosta zagotovo vprašanji referenduma in načina izvolitve vlade. Še posebej zato, ker pomislekov do obeh ne izražata le opozicijski NSi in SDS, ampak tudi vladni SLS + SKD in ZLSD, pripombe k novi referendumski ureditvi pa sta imela tudi dva pravna strokovnjaka, ki sta sodelovala v skupini za pripravo osnutka sprememb, in sicer dr. Miro Cerar in dr. Grega Virant. Po prepričanju poslanca NSi Lojzeta Peterleta vladajoča koalicija nujne spremembe ustave, povezane z vstopanjem Slovenije v EU, izkorišča za doseganje notranjepolitičnih ciljev, ki vodijo v demontažo nekaterih demokratičnih pridobitev, pri čemer ima v mislih zmanjševanje moči državnega zbora zaradi drugačne izvolitve vlade, pa tudi zaradi drugačne izvolitve sodnikov, predvsem pa ima v mislih udarec po referendumu. "Problem je, da so stare politične sile vse dosedanje referendume izgubile, zato so se očitno odločile, da bodo referendumsko odločanje omejile na minimum, česar pa naša stranka nikakor ne more podpreti," pravi Peterle. Spomnimo se, da je bil leta 1996 na referendumu poražen predlog LDS o proporcionalnem volilnem sistemu, da so izgubili referendum o naložbi v trboveljsko termoelektrarno in da so izgubili referendum o spremembi zakona o umetni oploditvi in postopkih biomedicinske pomoči.

Enakega mnenja je Branko Grims iz SDS. Za socialdemokrate je popolnoma nesprejemljiv poskus vlade, s katerim bi se praktično izničila pravica do referenduma. "Ohranitev zgolj naknadnega referenduma pomeni, da državljani ne bodo mogli predlagati ničesar, s čimer se ne bi predhodno že strinjala večina vseh poslancev." To je po Grimsovem mnenju sramotno, še posebej, ker se prav zdaj v Evropi iščejo poti, kako dati večjo veljavo neposrednim odločitvam državljanov. "Glede ukinitve predhodnega referenduma ne bi imeli pomislekov, če bi se nadomestil z ustrezno rešitvijo, na primer s tako imenovanim švicarskim referendumom, saj ta ureja vse tiste lažne dileme, ki jih javnosti predstavljajo domači pravni strokovnjakarji z zelo jasnim političnim predznakom." Enako sporna se SDS zdi predlagana izvolitev vlade. "Uvajanje nekakšnega kanclerskega sistema bo za Slovenijo pomenilo, da bo stranka relativne večine to svojo majhno večino nenadoma spremenila v absolutno večino, saj bo mandatar svoje ministre lahko prosto nastavljal in menjal. Zadeva bo v končni fazi mejila na teater absurda, kajti poslanci bodo interpelacijo vlagali proti vladi, ki je sami niso postavili," pravi Grims.

Zanimivo je, da ima prav glede imenovanja vlade in referenduma zelo podobno stališče tudi vladna SLS + SKD. Janez Podobnik namreč pravi, da noben referendum doslej ni naredil nič slabega slovenski demokraciji. Ravno obratno. "Moje poslanske kolege bo zelo težko prepričati o kakršnikoli spremembi, ki bi zmanjševala vlogo državnega zbora, in to tako pri referendumu kot pri imenovanju ministrov ter tudi pri volitvah sodnikov. Dosedanji argumenti za spremembe niso bili najboljši." V stranki želijo, da se prouči delovanje slovenske države v zadnjih desetih letih in se na primerih dokaže, če so dosedanje pristojnosti državnega zbora kakorkoli ohromile ali poslabšale raven demokracije v Sloveniji. Dejstvo, da je SLS + SKD vladna stranka in da so njeni ministri na vladi podprli predlagane ustavne spremembe, se Podobniku ne zdi problematično. "Ustavne spremembe niso del koalicijske pogodbe. Ustava je temeljni družbeni akt in za njeno spremembo mora biti velikanski konsenz. Nehigienično bi torej bilo, če bi šla v spremembe samo vladna koalicija"

Pripombe k vladnemu predlogu, po katerem ministre na predlog premiera ne bi več imenoval državni zbor, ampak predsednik države, ima tudi Združena lista. Njen predsednik Borut Pahor je bolj naklonjen kompromisni rešitvi. Zavzema se za eno od možnih oblik investiturne zaupnice, na primer da bi premier še pred imenovanjem vlade prišel vsaj po soglasje v državni zbor. "Logično in prav se mi zdi, da ima predsednik vlade moč in vpliv na oblikovanje vlade, ker nosi tudi odgovornost, hkrati pa mislim, da gre za vlado celotne države in da je sestavni del te države tudi parlament, ki mora ohraniti nekaj svoje moči in vpliva." Pomisleke pa ima tudi glede referendumskih sprememb. "Gre za institut demokratičnega odločanja, ki ga je treba zavarovati. Redukcija tega instituta ne bi bila dobra." Kljub temu je malo verjetno, da bi poslanci ZLSD na teh dveh nevralgičnih točkah ravnali v nasprotju s pričakovanji največje vladne stranke LDS. Odprto torej ostaja le vprašanje, kako bo ravnala SLS + SKD, saj bo predvsem od odločitve njenih poslancev odvisna usodna vladnih predlogov. LDS računa na tihi dogovor, ki so ga s SLS + SKD sklenili pred podpisom koalicijske pogodbe. Po besedah vodje poslanske skupine LDS Toneta Anderliča naj bi se SLS + SKD takrat namreč strinjala z odpravo predhodnega zakonodajnega referenduma, zato tudi domneva, da gre pri Podobnikovih sedanjih zadržkih zgolj za sprenevedanje pred javnostjo.

Predlog ustavnih sprememb bo v naslednjih mesecih obravnavala parlamentarna ustavna komisija. Ko bo pripravila dokončno verzijo, bo o njej odločal državni zbor, zelo verjetno pa se to ne bo zgodilo prej kot v letu dni. A s tem postopek še ne bo nujno končan, saj bo lahko trideset poslancev zahtevalo ustavni referendum. Ker dvotretjinska večina ni zahtevana le pri glasovanju v državnem zboru, ampak tudi na ustavni komisiji, je njena sestava seveda bistvenega pomena. Komisijo bo vodil predsednik državnega zbora Borut Pahor, skupaj z njim pa naj bi v njej sedelo 22 poslancev. Vladna koalicija naj bi v komisiji imela večino, s čimer bo po Bajukovem mnenju opoziciji odvzeta možnost vpliva na odločanje o amandmajih. V NSi in SDS zato razmišljajo, da njihovi poslanci v komisiji sploh ne bi sodelovali.