Napačna smer

Zopet smo v letu, ko se nam rojevajo nove občine. V Sloveniji razpolagamo namreč - v sistemu lokalne samouprave - s posebnim pravnotehničnim mehanizmom, ki sproži vsaka štiri leta akcijo za ustanavljanje novih občin. To je zmeraj v letu pred občinskimi volitvami. Učinkovitost tega mehanizma se je močno povečala z lansko novelo zakona o lokalni samoupravi, s katero je bilo minimalno število prebivalcev, ki jih mora imeti občina, znižano na 2000. V zakonu je sicer rečeno, da velja ta meja le izjemoma, vendar so izjeme opredeljene tako na splošno, da je izjema takoj obveljala kot pravilo. S tem pa so se na široko odprli vrata in perspektive za nove občine, ki se bodo lahko porajale v prihodnjih štiriletnih obdobjih pred vsakimi volitvami v občinske svete. Tako se mala država Slovenija na poseben način povečuje - vsaj na znotraj - s povečevanjem števila občin. Gre za nekakšno notranjo "bogatitev" Slovenije, ki jo lahko dokažemo s številkami: leta 1994 smo namesto nekdanjih 60 občin dobili 147 občin, leta 1998 se je njihovo število povečalo na 192, leta 2006 pa jih bomo imeli že 210. Kakšna "obogatitev" je to, vidimo šele v primerjavi z drugimi državami v Evropi in po svetu, kjer se število občin ne povečuje, pač pa korenito zmanjšuje. Posebej korenito se je z reformo lokalne samouprave zmanjšalo število občin v preteklih desetletjih v skandinavskih državah, v državah Beneluksa, v Veliki Britaniji, na Portugalskem, v Nemčiji itd., in sicer tudi za več sto odstotkov (npr. na Danskem s 1387 na 275 občin, v Belgiji z 2675 na 589 občin, v Nemčiji - samo na območju nekdanje Zahodne Nemčije - s 24.000 na 8000 občin itd.). Drugod so bile redukcije manjše (npr. v Avstriji, Švici, Franciji itd.), vendar se je število občin povsod zniževalo, prav nikjer se ni zviševalo.

Pred seboj imamo torej glede razvoja občin dve diametralno nasprotni smeri in tudi dve diametralno nasprotni filozofiji.

Povsod po svetu zmanjševanje števila občin razlagajo kot pravilno, celo kot pogoj za večjo učinkovitost in ekonomičnost države kot celote, pa tudi občin; njihove naloge so bile nekoč preproste in so jih lahko opravljale majhne občine, danes so te naloge čedalje številnejše in čedalje zahtevnejše v upravnem, tehničnem in finančnem smislu ter jih zato lahko uspešno in kakovostno opravljajo le večje in bolje opremljene občine. Pri nas dokazujemo prav nasprotno: naloge lokalne samouprave učinkoviteje, kakovostneje in gospodarneje, zlasti pa bolj zavzeto in transparentno, kar je bistveno za lokalno samoupravo, opravljajo majhne občine. To naj bi bilo dokazano z razcvetom, ki ga doživljajo številni majhni kraji, odkar so postali sedeži majhnih občin, pa tudi s povečanjem njihove veljave ter veljave njihovih županov v slovenskem političnem prostoru. Obveljalo je torej, da smo na pravi poti in da nam pri tem tuja pamet in tuje izkušnje nimajo kaj povedati.

Postavlja se vprašanje, kako nam je uspelo v tako povezanem svetu, ki pritiska na Slovenijo s svojimi vrednotami in s svojimi državnopravnimi rešitvami, uveljaviti in ohraniti ureditev s pravnotehničnim mehanizmom, ki daje diametralno nasprotne učinke, kot jih kaže evropska smer razvoja. Odgovor se glasi: predmetna ureditev ni bila načrtovana. Ni nastala kot plod nekega znanja (o lokalni samoupravi). Nasprotno, nastala je v stiski kot plod premajhnega strokovnega znanja in odsotnosti vsake politične orientacije glede tega, kakšne naj bi bile nove občine v sistemu parlamentarne demokracije, ki jih je bilo treba na hitro ustanoviti po odpravi socializma in njegovih komun ter po osamosvojitvi Slovenije. V takih razmerah je bilo težko začeti tako, kot to delajo drugod po svetu: to je s pripravo vsedržavnega študijskega projekta o reformi lokalne samouprave, ki bi temeljil na načelih, po katerih naj bi se na novo teritorialno oblikovale občine. Temeljni elementi takega projekta so: predvidene dejavnosti (pristojnosti) novih občin, potrebno minimalno število prebivalcev za racionalno opravljanje posameznih dejavnosti ter potrebna finančna sredstva in viri za financiranje novih občin; na izpeljavah teh elementov se gradi konkretna nova teritorialna sestava občin.

Tak projekt mora biti seveda pripravljen s sodelovanjem najboljših strokovnih in znanstvenih potencialov v državi in podprt s političnim soglasjem najvišjih odgovornih državnih organov; oprt mora biti tudi na soglasje terena, kjer se bo izvajal. Projekt se pripravlja praviloma več let, izpeljan pa mora biti v kratkem času, da reforma ne bi predolgo motila poslovanja sistema. Nova ureditev, ki se praviloma uveljavi z zakonom, mora veljati za daljši čas, za več desetletij, kajti pogoste reorganizacije niso v interesu dobrega funkcioniranja niti države niti lokalne samouprave.

Pri nas pa je bilo na začetku reforme leta 1994 - po krajšem omahovanju - sklenjeno, da se pogoji oziroma merila ter postopek za ustanavljanje novih občin predpišejo z zakonom tako, da bi enostavno z izvajanjem zakona in brez zahtevnega predhodnega študijskega projekta prišli do novih občin. Zato so bile v sistemski zakon o lokalni samoupravi vnesene določbe o pogojih, ki morajo biti izpolnjeni za ustanovitev občine na posameznem območju; postopek za ustanavljanje občin pa je bil predpisan s posebnim zakonom. V njem je bila tudi določba o štiriletnem ciklu, v katerem se pred vsakimi občinskimi volitvami sproži ta postopek.

S temi zakonskimi določili smo dobili ureditev, ki nima para v svetu in ki pomeni, da v Sloveniji teritorialna reforma lokalne samouprave ni stvar na študijskem projektu utemeljene enkratne vsedržavne akcije, pač pa je to stalno potekajoč proces, ki se uresničuje postopno, in sicer kot tehnično izvajanje zakona v posebnem postopku, v katerem se ugotavlja, ali so v posameznih predlogih, ki prihajajo s terena, izpolnjeni predpisani pogoji za ustanovitev posamezne nove občine.

Ta pravnotehnični mehanizem od vsega začetka ni deloval zadovoljivo, pač pa je povzročal veliko težav in nezadovoljstva na terenu ter veliko ustavnih sporov. Pokazalo se je, da so bila problematična vsa merila za ustanavljanje občin (13. člen zakona o lokalni samoupravi), ker niso imela prave zveze z nalogami občin, poleg tega je povzročalo težave tudi samo odločanje v državnem zboru, ki mu je ustavno sodišče v svojih številnih odločbah očitalo svojevoljnost pri ustanavljanju občin. Ustavno sodišče je že kar na začetku reforme celotno prvo mrežo 147 občin, ki so bile ustanovljene leta 1994, razglasilo za neskladno z ustavo. Sploh je značilno, da je bilo zaradi neustreznega delovanja te ureditve več slovenskih občin ustanovljenih po posredovanju ustavnega sodišča kot z neposredno odločitvijo državnega zbora. Kljub ponovnemu izpopolnjevanju zakona so merila za ustanavljanje občin še vedno ohlapna in večinoma brez prave vsebine. V praksi pa se je pokazalo, da ima možnosti za uspeh vsak predlog za ustanovitev nove občine, ki obsega območje z najmanj 2000 prebivalci - pod pogojem, da dobi večino na referendumskem glasovanju, in s tem, da nova občina ne bo postala otok sredi druge občine. Vsa druga merila, ki jih določa zakon (da je na tem območju popolna osnovna šola, da je zagotovljeno primarno zdravstveno varstvo, ustrezna komunalna opremljenost, poštne storitve, knjižnica in prostori za upravno dejavnost), so manj pomembna, ker so v bistvu podana na vsem območju države, če že ne dosledno v okviru predlagane občine, pa skupaj s sosednjimi občinami.

Problematičen je tudi sam postopek odločanja o ustanovitvi novih občin. Predlogi za nove občine se obravnavajo v vladi in v državnem zboru, in sicer najprej o tem, ali so izpolnjeni pogoji za ustanovitev novih občin, in nato v drugi fazi o sami ustanovitvi občin. Pri tem niti ni pomembno, kakšne odločitve so sprejete v teh organih, kajti končna odločitev je stvar ustavnega sodišča, to sodišče presoja ustavnost in zakonitost sprejetih odločitev. Čeprav gre za odločanje o imanentno političnem vprašanju notranjega razčlenjevanja države, ima zadnjo besedo ustavno sodišče, ker se o občinah odloča kot o pravnem vprašanju izvajanja zakona. Ustanovitev občine se da dobesedno iztožiti tako kot gradbeno dovoljenje ali otroški dodatek. Zato ni čudno, da je celotna teritorialna reforma občin v Sloveniji predvsem posledica odločitev ustavnega sodišča in ne toliko učinek odločitev v vladi in državnem zboru.

Seveda je razumljivo, da niti vlada, zlasti pa ne poslanci državnega zbora niso zadovoljni s svojo vlogo v tem postopku. Kljub običajnim burnim razpravam v državnem zboru o predlogih novih občin poslanci lahko ugotovijo, da meritorno odločanje o občinah ni v njihovi pristojnosti. Ugotovijo lahko, da v predpisanem postopku oni ne ukazujejo pravnotehničnemu mehanizmu za ustanavljanje občin, ampak ta mehanizem ukazuje njim. To je logična posledica okoliščine, da se je državni zbor s to ureditvijo dejansko odrekel svoji suvereni sistemski vlogi pri ustanavljanju občin in se je sam reduciral na birokratsko tehničnoizvršilno vlogo izvajalca zakona, ki mora delovati v ozkih okvirih zakonskih določb in pod vseobsežnim nadzorom ustavnega sodišča.

Usodneje pa je to, da pri taki ureditvi cikličnega razmnoževanja občin teritorialna podoba slovenskih občin nima in ne more imeti nobenega koncepta in da teritorialna reforma lokalne samouprave ne bo nikoli končana. Ni videti, kako bi lahko ustavili opisani "vrtiljak" za drobljenje države na miniaturne občine; te bodo nastajale (na stroške države), vse dokler bo še kaj prostora znotraj Slovenije, ki ga bo mogoče odtrgati od sedanjih občin za ustanavljanje novih. Vse dotlej pa bodo na terenu potekali ogorčeni boji za ustanavljanje novih občin in proti njemu ter neskončni spori za delitev premoženja med novimi in starimi občinami. Teritorialna integriteta sedanjih občin je povsem nezavarovana. Lahko se domneva, da morajo take razmere negativno vplivati tudi na delo občinskih organov in na usmeritev občinske razvojne politike; ta mora računati z okoliščino, da se vlaganje v razvoj v periferne dele občin utegne zmeraj maščevati z zahtevo po odcepitvi oziroma osamosvojitvi v posebne občine. Poskus, da se ta proces ustavi, je že propadel. Ustavil naj bi se z odpravo zakona o postopku za ustanavljanje občin. Ta zakon je bil sicer odpravljen, vendar je bilo v sistemski zakon o lokalni samoupravi iz odpravljenega zakona prenesenih dovolj določb, da se proces lahko nadaljuje. Kajti dovolj je tudi interesov, ki jim ta ureditev ustreza. Najprej v nekaterih političnih strankah, ki vidijo v novih občinah svoja politična oporišča na terenu; in seveda tudi na terenu , zlasti v manj razvitih delih Slovenije, kjer ustanovitev nove občine pomeni skoraj edino možnost za napredek kraja, poleg tega pa tudi za vzpostavitev nekaj funkcionarskih in političnih položajev za kandidate, ki jih nikoli in nikjer ne zmanjka.

V takih razmerah si je težko predstavljati, kako bi se mogla država v zvezi z nastajanjem novih občin rešiti iz pasti, ki si jo je sama nastavila.