Demokracijo lahko slabi tudi pomanjkanje pristojnosti

Vlada je oblikovala (ta trenutek sicer - začasno - umaknjen) predlog zakonskih sprememb, ki bi predsedniku republike odvzele pravico predlaganja kandidatov za nekatere javne funkcije. Ta pravica naj bi se prenesla na pristojnega ministra oziroma na vlado. Glavni razlog za takšne spremembe je domnevno mnenje, da naj bi bile zdajšnje predsednikove predlagalne pravice, določene v posameznih zakonih, v nasprotju z ustavo, saj ta teh pristojnosti izrecno ne določa. Takšno mnenje se zdi ustavnopravno neprepričljivo. Prepričljivejše se zdi mnenje, da bi, nasprotno, veljajo razmisliti o širitvi nekaterih pristojnosti predsednika republike.

Zgodovinsko se je demokracija bolj spoprijemala s problemom pomanjkanja in manj s problemom presežka pristojnosti. To nedvomno velja za sodno vejo oblasti, tudi za ustavno sodstvo. Samo v družbi, kjer je sodna veja oblasti dovolj močna, kjer sta politična in pravna kultura dovolj razviti, da se spoštujejo odločitve ustavnega sodišča, in kjer se dnevna politika zaveda svojih (ustavno-normativnih in moralnih) omejitev in tudi ustavnih omejitev večinskega mnenja v družbi, se lahko razvije kultura moči argumenta, kultura univerzalnega družbenega dialoga in diskurza, kultura racionalnega reševanja problemov in moralne odgovornosti, končno pa kultura spoštovanja in uresničevanja človekovih pravic in svoboščin. Zdi se, da so to temeljni univerzalni pogoji za razvoj pristno demokratične družbe, v vsebinskem in kakovostnem - ne morebiti le instrumentalnem, formalnem ali populističnem - smislu, in za uveljavitev vladavine prava. Navsezadnje lahko samo tako človekove pravice in svoboščine postanejo univerzalne.

Potrebna je zavest o tem, da je treba politično moč, torej dejansko in fizično premoč oblastnih organov in institucij, uporabiti prav za zagotovitev in obrambo moči tistih institucij, ki takšne moči nimajo in ki dejansko, fizično, dnevnopolitično moč hkrati najbolj omejujejo. To pa sta predvsem sodna veja oblasti in ustavno sodišče. Pomanjkanje pristojnosti sodne veje oblasti in pomanjkanje moči (ali logike) argumenta kot orodja pri delovanju države (torej prevladovanje reševanja težav z dnevnopolitično premočjo, preglasovanjem, politikantskim in populističnim razvnemanjem državljanskih strasti ipd., namesto z racionalnim razpravljanjem, s strokovnostjo, z moralno odgovornostjo za in pred družbo kot celoto in z dobrovernim prepričevanjem) demokracijo slabi. Lahko jo tudi povsem oslabi.

Vsaj deloma lahko tudi pomanjkanje pristojnosti predsednika republike slabi demokracijo. Slovenija je v funkcionalno-organizacijskem smislu urejena kot parlamentarna demokracija. V kakovostnem smislu je socialno-liberalna ustavna demokracija (upoštevajoč normativne temelje, ki jih zagotavljajo določbe slovenske ustave, manj pa politično in pravno prakso). V slovenskem ustavnopravnem redu ima predsednik republike formalno gledano dokaj skromne pristojnosti. Pravniki ga občasno označujejo tudi kot "institucijo pretežno kurtoazne narave". Mnenja o tem, ali je to z vidika kakovosti demokracije dobro ali slabo, so pogosto različna.

Predsednik ima skromne pristojnosti

Predsednik republike ima po slovenski ustavi med drugim pristojnost, da "imenuje državne funkcionarje, kadar je to določeno z zakonom," in da "postavlja in odpoklicuje veleposlanike in poslanike republike". Ustava tudi določa, da predsednik republike opravlja "druge zadeve, določene s to ustavo". V določbi 107. člena ustave, ki govori o pristojnostih predsednika republike, ni izrecne navedbe o tem, da bi predsednik republike imel pristojnost predlaganja kandidatov za posamezne državne funkcije v imenovanje ali v izvolitev parlamentu. Tudi noben zakon ni izrecno določil, da predsednik republike (neposredno) "imenuje" posamezne državne funkcionarje. Ustava v 111. členu določa, da predsednik republike predlaga državnemu zboru kandidata za predsednika vlade, v 131. členu določa, da predlaga državnemu zboru pet članov sodnega sveta, v 163. členu pa določa, da predlaga državnemu zboru kandidate za sodnike ustavnega sodišča. Te predlagalne pristojnosti torej izrecno določa že ustava.

Nekatere predlagalne pristojnosti predsednika republike pa določajo posamezni zakoni. Zakon o Banki Slovenije določa, da predsednik predlaga parlamentu v imenovanje guvernerja Banke Slovenije in člane sveta banke. Zakon o varuhu človekovih pravic mu daje pristojnost predlagati varuha v izvolitev parlamentu. Zakon o računskem sodišču mu daje pristojnost predlaganja kandidata za predsednika računskega sodišča ter prvega in drugega namestnika, zakon o predlaganju kandidatov za sodnike mednarodnih sodišč pa določa, da predsednik predlaga državnemu zboru kandidate za sodnike mednarodnih sodišč.

Slovenska ustavnopravna stroka se že dalj časa sprašuje, ali ne bi bilo treba teh pristojnosti, ki jih predsedniku republike daje zakonodaja, bodisi izrecno zapisati v ustavo bodisi v ustavo vnesti določbo, da lahko predsednik republike opravlja tudi druge zadeve, ki niso izrecno določene z ustavo, če tako določi zakon. Nekateri pravniki zato menijo, da so omenjene predsednikove pristojnosti v nasprotju z ustavo.

Najverjetneje nobeden od zastopnikov takšnega stališča ne meni, da guvernerja BS, članov njenega sveta, varuha, ustavnih sodnikov, predsednika računskega sodišča z namestnikoma in sodnikov mednarodnih sodišč ne gre uvrstiti pod pojem "državni funkcionarji", saj bi bilo to preozko razumevanje ustave. Morda pa kateri od pravnikov meni, da zakon ne sme določiti manjših predsednikovih pristojnosti (le predlaganje kandidatov za imenovanje na javno funkcijo, imenuje pa jih državni zbor), kot jih dovoljuje ustava (možnost imenovanja na javno funkcijo)?

Tudi takšno ustavnopravno mnenje se ne bi zdelo prepričljivo.

V dosedanjih javnih pravniških razpravah na to temo se zdi bistvenega pomena ustavnopravno mnenje nekaterih pravnikov, da je pristojnost predsednika republike, da predlaga parlamentu v imenovanje kandidate za javno funkcijo, dejansko "več", kot če bi predsednik samo "imenoval" kandidata za javno funkcijo. Če bi imel namreč predsednik le funkcijo formalne potrditve imenovanja kandidata, ki bi ga že izbral in predlagal neki drug organ, bi lahko to res razumeli kot "večjo" pristojnost od predsednikovega predlaganja kandidata v imenovanje parlamentu.

Z drugimi besedami, če predsednik samo formalno imenuje na javno funkcijo kandidata, ki mu ga je na primer predlagal sodni svet, lahko deluje zgolj kot formalni podpisnik akta o imenovanju kandidata, ki ga je izbral in predlagal nekdo drug. Če, nasprotno, predsednik parlamentu predlaga v imenovanje "svojega" kandidata, je bil prav on tisti, ki je opravil izbiro kandidata, hkrati pa parlament tvega zaostritev razmerja s predsednikom in ohromitev delovanja neke institucije, če predsednikovega kandidata ne potrdi. Zato je v tem primeru "predlaganje" lahko več kot "imenovanje".

A ustava izrecno govori samo o tem, da predsednik lahko imenuje državne funkcionarje, če tako določi zakon, ne govori pa o tem, da mu jih mora v imenovanje "nujno" predlagati nekdo drug. Ustava tudi ne določa, kdo je tisti, ki naj bi predsedniku predlagal takšne kandidate v imenovanje, in tudi ne določa, da bi jih moral predsednik samo formalno potrditi.

Zastopniki ustavnopravnega mnenja, da naj bi predsednik glede na ustavo samo formalno imenoval na javno funkcijo kandidate, ki mu jih predlaga nekdo drug, bi potem morali v ustavi in v ustavnem redu kot celoti najti razloge, ki govorijo o nujnosti prav takšnega razumevanja 107. člena ustave. Ne gre niti pozabiti na nekoč že sprejeto odločitev ustavnega sodišča (nanjo me je opozorila nekdanja predsednica tega sodišča), ki predsednika republike ne opredeljuje kot zgolj nepomembnega formalnega predlagatelja kandidata za javno funkcijo, ampak postopek za razrešitev te osebe s te funkcije pogojuje s sodelovanjem predsednika republike. V konstruktivni strokovni razpravi bi zato veljalo soočiti različne ustavnopravne poglede pred spremembami zakonodaje, ki bi še oslabile funkcijo predsednika, ali celo pred morebitnimi spremembami ustave.

Okrepiti predsednikovo razmerje z ustavo

Nekateri ustavnopravni strokovnjaki menijo, da bi katero od pristojnosti predsednika republike lahko celo nekoliko okrepili. In sicer brez tveganja za povzročitev nekonsistentnosti znotraj pravnega reda, brez ogrožanja načela delitve oblasti, brez pretiravanja pri predsednikovih pristojnostih in v duhu ustavnosti kot kakovosti slovenske demokracije.

V slovenski ustavnopravni teoriji obstaja načelno soglasje o tem, da je predsednik republike dolžan podpisati zakon, ki ga je sprejel državni zbor. Predsednikov podpis naj bi predstavljal le ugotovitev, da je bil zakon sprejet v predpisanem zakonodajnem postopku. Takšno načelno soglasje obsega tudi stališče, da ima predsednik pravico "presoditi", ali je bil zakon res sprejet v "predpisanem postopku". Razlog za predsednikov umik podpisa zakona bi bil torej lahko formalen, procesen. Hkrati pa predsedniku ni dodeljena ali priznana pravica umakniti podpis zakona iz materialnih razlogov, na primer zaradi predsednikovega mnenja o neskladnosti zakona z ustavo. Predsednik torej nima "ustavnega veta".

Predsednikov položaj z vidika varstva (materialne) ustavnosti bi lahko okrepili z njegovo neposredno zakonsko povezavo z ustavnim sodiščem: predsedniku - za podpis zakona ima na voljo osem dni, vanje pa je vključen rok za "veto" državnega sveta! - bi priznali pravico zadržati podpis zakona z "argumentom protiustavnosti" in na ustavno sodišče nasloviti zahtevo po ustavnosodni presoji zakona.

V prid neposredni povezavi med institutom predsednika republike in varstvom ustavnosti z "ustavnim vetom" govori več razlogov. Predsednik je neposredno izvoljeni predstavnik vseh državljanov in državljank, tudi države navzven. Predsednik je torej neposredno izvoljeni predstavnik ljudstva kot nosilca slovenske suverenosti (to je pomembna ustavnopravna podmena), s tem pa hkrati predstavnik slovenskega ustavnega reda (ki je normativni temelj slovenskega političnega in pravnega sistema in ki kot skupek ustavnih določb ponovno predvideva konsenz ljudstva - kot nosilca suverenosti - o temeljnih procesnih in vsebinskih pravilih za delovanje političnega procesa in za sistem vladavine prava - domnevna volja ljudstva se izraža v ustavnih normah). Institucionalno integriteto mu zagotavlja predvsem njegova "nadstrankarska" narava. Predsedniku je "omogočena" in "naložena" dnevnopolitična neodvisnost. Predsednikova prisega, da bo spoštoval "ustavo in svojo vest", je v tem pogledu institucionalno enkratna (posebna). Zato je ne gre razumeti zgolj v formalnem smislu kot spoštovanje določb ustave o dejavnostih državnih organov, temveč tudi materialno, kot skrb za ustavnost v širšem smislu. Formalno-pozitivistično "siljenje" predsednika, da podpiše zakon, ki je po njegovem prepričanju protiustaven, je najmanj ustavno neprepričljiva rešitev. Zdi se tudi v materialnem nasprotju z "ustavnostjo". Pri "ustavnem vetu" namreč sploh ne bi šlo toliko za krepitev moči predsednika na račun drugih državnih organov, pač pa za varstvo ustavnosti. Najpomembnejši del ustave, njena "duša", so prav njene materialne določbe o načelih ustavnosti, pravnosti, demokratičnosti ter o človekovih pravicah in svoboščinah. Predsednikova večja neposredna povezanost z ustavo bi lahko tudi pozitivno prispevala k pričakovanjem državljanov glede njegove politične odgovornosti.