Kdo nam piše zakone?

Že v času prejšnje vlade se je po ministrstvih razpasla razvada, da se po pomoč pri pripravi zakonov in drugih predpisov zatekajo k zunanjim strokovnjakom. Namesto da bi zakone in podzakonske akte pisali državni uradniki, ki so za to delo plačani iz državnega proračuna, se čedalje pogosteje najemajo zunanji sodelavci. Tovrstno prakso nadaljuje tudi aktualna vlada. Če je bil najem zunanjih strokovnjakov še opravičljiv v prvih letih po osamosvojitvi, ko je morala Slovenija v kratkem času na noge postaviti pravni sistem, in nato v času priprav na vstop v EU, ko je bilo domačo zakonodajo treba uskladiti z evropsko, danes tovrstnih okoliščin ni več. Po uradnih podatkih vlade je 94 odstotkov slovenske zakonodaje usklajene z zakonodajo EU.

Pričakovali bi torej, da bo najem zunanjih strokovnjakov upadel. A aktualna vlada 'outsourcingu' pravnih aktov ostaja naklonjena, saj je samo v dveh letih in pol različnim inštitutom, zasebnim d.o.o.-jem in posameznim strokovnjakom izplačala dobrih 444 milijonov tolarjev ali 1,8 milijona evrov. Povedano drugače: ministrstva so za 'outsourcing' v povprečju porabila dobrih 60 tisoč evrov na mesec oziroma 3000 evrov na delovni dan. Pa ne gre samo za denar. In čeprav so zunanji sodelavci praviloma ugledni pravni strokovnjaki, to ne pomeni, da so njihovi zakonski in podzakonski akti brezhibni. Nasprotno. Nekateri izdelki so pomanjkljivi, celo ustavno sporni in deležni ostre kritike vladne službe za zakonodajo.

Tako je lani ministrstvo za pravosodje z Jožetom Sedonjo, Lučko Seibert in prof. dr. Lojzetom Udetom, direktorjem Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, sklenilo deset milijonov tolarjev vredno pogodbo za svetovanje pri pravnih vprašanjih na področju denacionalizacije in za pripravo osnutka zakona o zaključku postopkov vračanja podržavljenega premoženja. Vladna služba za zakonodajo je imela k temu osnutku vrsto pripomb, saj naj bi bili nekateri členi v nasprotju z ustavo, zaradi česar so ga morali strokovnjaki popraviti. Podobna je zgodba z zakonom o Agenciji za nepremičninske evidence, ki ga je po naročilu ministrstev za pravosodje, javno upravo ter okolje in prostor pripravila ekipa strokovnjakov pod vodstvom prof. dr. Mihe Juharta z Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani. Inštitut se je s pogodbo v višini 41.729 evrov ali desetih milijonov tolarjev zavezal, da bo sodeloval pri pripravi strokovnih izhodišč za elektronsko izmenjavo podatkov med zemljiškim katastrom, katastrom stavb in zemljiško knjigo ter pri pripravi novega zakona oziroma sprememb veljavnih zakonov, ki urejajo vodenje nepremičninskih evidenc. Vladna služba za zakonodajo je v štirih mnenjih ostro kritizirala osnutek zakona, ker da je v nasprotju z več členi ustave. Ministri za pravosodje, javno upravo ter okolje in prostor so bili pred dilemo, komu verjeti. Odločili so se, da bodo zaupali Juhartu, zato so predlog zakona brez enega samega popravka poslali v odločanje vladi. Tam pa se je zapletlo. Vlada je namreč tudi zaradi protesta vrhovnega sodišča zakon iz procedure umaknila in ga za nedoločen čas pospravila v predal.

Državni uradniki le še koordinatorji?

Eden od razlogov, zaradi katerega so ministrstva pogosto celo prisiljena poiskati pomoč zunanjih strokovnjakov, je pomanjkanje znanja v državni upravi zaradi hitre menjave uradnikov, pa tudi zato, ker se znanje slabo prenaša na mlajše kolege in ker izginja zgodovinski spomin glede rešitve posameznih problemov. Dodaten problem je tako imenovana racionalizacija zaposlenih v državni upravi, ki jo izvaja ministrstvo za javno upravo pod vodstvom Gregorja Viranta. Od januarja leta 2005 do junija letos se je število zaposlenih po ministrstvih in vladnih službah zmanjšalo s 14.945 na 14.778 zaposlenih oziroma za 167 ljudi. Čeprav je res, da se je na ta račun prihranilo približno 625 tisoč evrov ali skoraj 150 milijonov tolarjev, se je treba hkrati zavedati, da se je zaradi tega poseglo tudi v bazen tistih strokovnjakov, ki so po ministrstvih in vladnih službah usposobljeni za pripravo predpisov.

V mandatu aktualne vlade je bilo za izplačilo zunanjim strokovnjakom torej porabljenega trikrat toliko denarja, kolikor ga je Virantu uspelo prihraniti na račun zmanjšanja števila zaposlenih. Najemanje zunanjih strokovnjakov načeloma sicer ni problematično, kadar je njihova vloga omejena na svetovanje pri posameznih bolj zapletenih zakonskih vprašanjih. Problematično postane, ko zunanji eksperti zakone pišejo od A do Ž, medtem ko je funkcija državnih uradnikov zreducirana na vlogo koordinatorjev oziroma priganjačev.

Na problem pomanjkanja znanja med državnimi uradniki je že junija lani na Dnevih javnega prava opozoril direktor vladne službe za zakonodajo Janez Pogorelec. Po Pogorelčevem mnenju pomanjkanje znanja med državnimi uradniki še ne pomeni, da lahko ministrstva pisanje predpisov nekritično oddajajo zunanjim strokovnjakom. Ti namreč navadno nimajo nujno potrebnega uvida v delo uprave, v potrebe države in v učinkovanje predpisov v praksi, ki ga mora državna uprava sproti spremljati, poznati in upoštevati. Vzemimo za primer zakon o volitvah v državni zbor. Jasno je, da ta zakon lahko napišejo zunanji strokovnjaki. Toda tisti, ki se v tej državi res dobro spozna na organizacijo volitev, ni univerzitetni profesor, pač pa predsednik Republiške volilne komisije Marko Golobič. Če torej zakon o volitvah napiše zunanji ekspert, brez sodelovanja volilne komisije, tak izdelek verjetno ne bo operativen. "Vse prepogosto se dogaja, da neki zunanji strokovnjak ne more predvideti in upoštevati vseh relevantnih vprašanj, ki jih je treba urediti, zgodi se celo, da ne predvidi niti vseh potrebnih podzakonskih aktov, ali pa predvidi podzakonske akte, ki so nepotrebni in s katerimi uprava nima kaj početi. To stopnjuje pritisk na izdajanje spontanih podzakonskih aktov, ministrstva pa so strašansko začudena nad tem, kako je služba za zakonodajo lahko rekla, da je predlog predpisa popolnoma zanič, saj ga je vendar napisal profesor ta in ta, včasih tudi za honorar, ki presega letno plačo uradnika, ki bi moral biti v enem letu zagotovo sposoben napisati vsaj dva, tri takšne predpise. In če smo za zakon toliko plačali, ga seveda moramo tudi sprejeti, ne glede na to, kakšen je," je opozarjal Pogorelec.

Pravna pomoč za pravnike ministrstva za pravosodje

Med resorji, ki so v času Janševe vladne garniture pri pisanju predpisov najpogosteje posegali po zunanji pomoči, izstopajo ministrstva za promet, gospodarstvo, pravosodje, zdravje ter okolje in prostor. Ministrstvo za gospodarstvo je v zadnjih dveh letih in pol z zunanjimi strokovnjaki sklenilo pogodbe v skupni višini dobrih 413 tisoč evrov. Med dražjimi je bila analiza potrebnih sprememb energetskega zakona z vidika sprejetih predpisov EU, ki jo je v letu 2005 pripravil Inštitut za javno upravo, skupaj z DDV pa je stala 50.025 evrov. Sledi ji analiza potrebnih sprememb podzakonskih predpisov po uveljavitvi novele energetskega zakona in novele rudarskega zakona, ki jo je v istem letu prav tako pripravil Inštitut za javno upravo, skupaj z DDV pa je stala 49.574 evrov. To ni vse. Inštitut za javno upravo je v letu 2005 za gospodarski resor pripravil še analizo pravnih podlag in možnih pravnih rešitev za implementacijo direktive o ukrepih za zagotavljanje zanesljive oskrbe z zemeljskim plinom v vrednosti 29.894 evrov. V letu 2006 je isti inštitut nudil pravno pomoč pri pripravi aktov s področja kvalificiranih proizvajalcev energije, za kar je zaračunal 49.574 evrov. Inštitut za javno upravo pa je letos z ministrstvom za gospodarstvo sklenil pogodbe za svetovanje in pripravo predpisov v skupni višini 31.397 evrov. Z ministrstvom za gospodarstvo pogosto sodeluje tudi Inštitut za primerjalno pravo, ki ga vodi dr. Lojze Ude, med njegovimi strokovnjaki pa so na primer tudi pravniki dr. Bojan Bugarič, dr. Franci Grad in dr. Igor Kaučič. V zadnjih dveh letih in pol je inštitut z ministrstvom sklenil pet pogodb v skupni vrednosti 95.476 evrov. Za ta denar so med drugim izdelali predlog zakona o izumih iz delovnega razmerja, strokovne podlage za novelo zakona o potrošniških kreditih, strokovne podlage za predlog zakona o alternativnem reševanju potrošniških sporov in analizo zakonodaje držav članic EU s področja digitalne radiodifuzije.

Ministrstvo za zdravje je v mandatu sedanje vlade zunanjim strokovnjakom izplačalo dobrih 165 tisoč evrov. Od tega največ Inštitutu za javno upravo, in sicer 9,6 milijona za pripravo zakonske ureditve koncesij na področju zdravstvene dejavnosti (zakon je pripravil dr. Rajko Pirnat, predsednik Inštituta za javno upravo in dekan ljubljanske Pravne fakultete) ter 10,6 milijona tolarjev za pripravo novega zakona o zdravstveni dejavnosti.

Ministrstvo za okolje in prostor je zunanjim sodelavcem izplačalo skoraj 298 tisoč evrov, od tega je šlo največ, kar 103.154 evrov, v roke zasebnemu ljubljanskemu podjetju Iustica, d. o. o., za pripravo zakona o evidentiranju nepremičnin in ustreznih podzakonskih aktov ter za pripravo zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin.

Zanimivi so tudi podatki ministrstva za promet, saj je to v dveh letih in pol zunanjim strokovnjakom izplačalo skoraj 430 tisoč evrov. Pri tem je kot izvajalec izstopal Inštitut za javno upravo, nekoliko manjše, a še vedno spodobne zneske pa so prejeli tudi mariborska fakulteta za gradbeništvo, ljubljanska fakulteta za gradbeništvo in geodezijo ter podjetja Omega Consult, DDC, Limbus in Prometni inštitut Ljubljana.

Ministrstvo za javno upravo je v mandatu sedanje vlade izplačalo dobrih 33 tisoč evrov. Tako je v letu 2005 s pravnikoma dr. Igorjem Kaučičem in dr. Francijem Gradom sklenilo pogodbo za pripravo predloga novele zakona o volitvah v državni zbor, višina avtorskega honorarja pa je za vsakega posebej znašala 451.612 tolarjev bruto. V letu 2006 je ministrstvo z istima avtorjema sklenilo še pogodbo v višini 193.548 tolarjev bruto na vsakega za pripravo novele zakona o volilni kampanji, hkrati pa je bila za sodelovanje pri pripravi istega zakona sklenjena še pogodba z dr. Mirom Cerarjem v višini 180 tisoč tolarjev bruto. V letu 2006 je ministrstvo sklenilo pogodbo z Inštitutom za javno upravo za pripravo predpisov s področja javnih uslužbencev in sistema plač v javnem sektorju ter pripravo metodologije za zaračunavanje ponovne uporabe informacij javnega značaja. Predvidena pogodbena vrednost je bila 7,9 milijona tolarjev, plačanih pa je bilo le 5,4 milijona tolarjev, saj del pogodbe ni bil izveden. Letos pa je ministrstvo z inštitutom sklenilo še pogodbo za svetovanje, pripravo strokovnih podlag in sodelovanje v medresorski delovni skupini za pripravo zakona o bivšem sindikalnem premoženju. Pogodbena vrednost je znašala 7757 evrov, plačanih pa je bilo 3805 evrov.

Za primerjavo poglejmo še ministrstvo za finance. V času mandata sedanje vlade so za zunanje sodelavce porabili dobrih 121 tisoč evrov, od tega je 44.316 evrov dobil Inštitut za javno upravo za pripravo osnutka zakona o javno-zasebnem partnerstvu, 34.051 evrov pa Inštitut za upravno pravo za pripravo zakona o računskem sodišču.

V tej zgodbi je še posebej zanimivo ravnanje ministrstva za pravosodje, kajti če kdo, potem bi morali biti prav uslužbenci pravne službe v tem resorju sposobni napisati osnutek zakonskega ali podzakonskega akta. A očitno so naše domneve napačne. V dosedanjem mandatu Janševe vlade je to ministrstvo za zunanje strokovnjake porabilo 224 tisoč evrov. V letu 2005 so jih angažirali pri treh projektih. Prof. dr. Vesna Rijavec je za 931.160 tolarjev neto opravila pregled osnutka besedila in pripombe k zakonu o notariatu, mariborski Inštitut za gospodarsko pravo je za 4,8 milijona tolarjev pripravil spremembe zakona o sodnem registru, dr. Aleš Galič pa je za 200 tisoč tolarjev napisal pravno mnenje k osnutku zakona o zagotavljanju ustavne pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. V lanskem letu je zasebni Inštitut za upravno pravo, njegov ustanovitelj in direktor je dr. Gorazd Trpin, za 7,2 milijona tolarjev pripravil strokovne podlage za izdelavo novega zakona o upravnem sporu, Pravna fakulteta mariborske univerze je za 47.471 evrov pripravila strokovne podlage za izdelavo novega zakona, ki bo urejal insolvenčno materialno in procesno pravo, zasebno ljubljansko podjetje ABC nepremičnine je za šest milijonov tolarjev izdelalo projekt priprave zakonodaje s področja sodnega registra, ljubljanski Inštitut za primerjalno pravo pa je za 4,2 milijona tolarjev izdelal strokovne podlage za izdelavo predlog novele zakona o pravdnem postopku. V prvih šestih mesecih letošnjega leta je ministrstvo za pravosodje z zunanjimi strokovnjaki sklenilo šest pogodb v skupni vrednosti 37.470 evrov ali slabih devet milijonov tolarjev. Izvajalci naročil so bili dr. Mitja Deisinger, Vid Jakulin in Ivan Bele za pripravo novele kazenskega zakonika ter dr. Lojze Ude in Maja Ovčak za pripravo členov zakona o brezplačni pravni pomoči. Najvišji hononar je prejel Deisinger ( 9.990 evrov), ki je bil zadolžen za vodenje in koordiniranje dogovorov z ministrstvi za uskladitev novele kazenskega zakonika z materialno zakonodajo s področja posameznih ministrstev. Izpostavili smo le najbolj izstopajoče primere in ministrstva.

Najdražji med dragimi

Med najdražjimi predpisi, ki so nastali v dosedanjem mandatu vlade, je predlog zakona o visokem šolstvu in raziskovalno-razvojni dejavnosti, saj je vreden 49.073 evrov. Osnutek zakona so prek Inštituta za javno upravo pripravili prof. dr. Gorazd Trpin ter dva od ustanovnih članov Zbora za republiko - prof. dr. Peter Jambrek in prof. dr. Tone Jerovšek. Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo je visoko vsoto pripravljeno poravnati brez pomisleka. Minister Jure Zupan je namreč na očitke o visoki ceni odgovoril, da je bilo z osnutkom veliko dela in da "dobri strokovnjaki zahtevajo pač dobro plačilo". Ironija je, da je prav eden od najdražjih zakonov tudi eden od vsebinsko najbolj spornih, zaradi česar je bil že deležen ostre kritike akademske javnosti. Tako je rektorska konferenca z izjemo novogoriške univerze odklonila ne le osnutek zakona, pač pa tudi dialog z njegovimi avtorji. Omenjeni trojici so očitali, da so pokazali elementarno nepoznavanje in podcenjevanje slovenskega in mednarodnega visokošolskega in raziskovalnega prostora, nepoznavanje akademske tradicije in razvojnih trendov akademskih in raziskovalnih institucij. Mimogrede - Trpin in Jerovšek sta prek Inštituta za upravno pravo sodelovala tudi pri pripravi osnutka zakona o računskem sodišču, ki predvideva povečanje članov računskega sodišča s sedanjih tri na devet. Za pripravo tega dokumenta bo Inštitut za upravno pravo od ministrstva za finance dobil 34.051 evrov.

Čeprav so številke visoke, pa rekorderje najdemo v mandatu prejšnje vlade. V času prejšnje vlade je namreč ministrstvo za finance Inštitutu za javno upravo izplačalo 60.811 evrov za pripravo zakona o koncesijah, ministrstvo za okolje pa je istemu inštitutu izplačalo 83.458 evrov za izdelavo podzakonskih aktov na podlagi zakona o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot ter 69.884 evrov za pripravo stanovanjskega zakona, ki ga je izdelal dr. Miha Juhart.

Med tistimi, ki so v času vladavine LDS s pisanjem zakonodaje še posebej dobro služili, je bilo zasebno podjetje Perenič svetovanje, d. o. o., ki ga vodi Gorazd Perenič. Ko je ministrstvo javno upravo konec leta 2004 prevzel Gregor Virant, je bil Perenič nekaj časa njegova desna roka, pozneje pa je moral funkcijo državnega sekretarja zapustiti. V času, ko je bil Perenič še državni sekretar, je njegovo podjetje pripravilo enega najdražjih zakonov vseh časov - gre za zakon o elektronskem poslovanju in elektronskem podpisu, ki je državni proračun stal kar 18,8 milijona tolarjev ali 78.451 evrov. Od tega je originalni zakon stal 15 milijonov tolarjev, popravki zakona pa dodatnih 3,3 milijona tolarjev.

Dvakrat plačano

Aktualna vlada je pri pisanju pravnih aktov izjemno produktivna. Medtem ko je Ropova vlada v mandatu od decembra 2002 do decembra 2004 v nadaljnjo obravnavo v državni zbor posredovala 302 zakona ali v povprečju 12,6 zakona na mesec, je Janševa vlada v od decembra 2004 do julija letos v DZ posredovala 484 zakonov ali v povprečju 15,6 zakona na mesec. V poplavi pravnih aktov je delež zakonov, ki so jih pripravili zunanji strokovnjaki, sicer dokaj majhen, kar pa ne pomeni, da je zanemarljiv. Treba je namreč vedeti, da gre praviloma za zakone, ki državni proračun stanejo na milijone tolarjev. Povprečna cena za pripravo obsežnejšega zakona se trenutno giblje med 35.000 in 45.000 evri. Inštituti, kot so na primer Inštitut za javno upravo, Inštitut za primerjalno pravo, Inštitut za upravno pravo ali Inštitut za gospodarsko pravo, ceno zaračunajo na podlagi tarife za svetovalno uro, se pravi na podlagi tega, koliko časa so porabili za pripravo posameznega predpisa. Ker se obsežnejši predlogi zakonov pripravljajo vsaj dve leti, številke letijo v nebo. Nič čudnega torej, da so omenjeni inštituti med pravniki dobili popularno ime 'inštituti za pranje denarja'. Direktor Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani prof. dr. Senko Pličanič je nad očitki o zaslužkih ogorčen. Prvič zato, ker naj bi bilo sorodno strokovno delo v drugih razvitih evropskih državah, še zlasti pa v ZDA, plačano bistveno boljše kot pri nas, poleg tega pa naj bi strokovnjaki Inštituta za javno upravo precej dela opravili pro bono, še posebej potem, ko gredo zakoni na vlado in nato v državni zbor. "Pri pripravi zakonov se veliko časa porabi za usklajevanje z državno upravo. Zakon o vodah se je na primer pripravljal kar osem let. Jasno je, da vseh svetovalnih ur, ki smo jih porabili za ta zakon, nismo obračunali." Po Pličaničevem mnenju je za državo ceneje, da za pripravo specifičnih zakonov angažira zunanje strokovnjake, kot pa da bi za polni delovni čas zaposlila enega ali več državnih uradnikov zgolj zato, da bi napisali konkreten zakon. Če drži, da sta za pripravo obsežnejšega zakona potrebni vsaj dve leti trdega dela, to pomeni polovico vladnega mandata. To pa je že dovolj časa, da bi lahko za pripravo zakonov v državni upravi za polni delovni čas zaposlila nekaj strokovnjakov.

Vendar pa je odprtih vprašanj še več. Če so strokovnjaki vezani pogodbeno na vlado, ali to vpliva na njihovo neodvisnost? In nadalje: če je priprava zakonov res tako kompleksna zadeva, kot kažejo izstavljeni računi (in o kompleksnosti ne dvomimo), kako lahko poleg tega normalno opravljajo še delo profesorjev na fakultetah?

Nekdanji direktor urada za preprečevanje korupcije Boštjan Penko je že leta 2003 za Večer izjavil, da je situacija s stališča države in državljanov "alarmantna in tragikomična. Če država s svojim obsežnim aparatom, ki ga vzdržujejo davkoplačevalci, ni sposobna v okvirih ustavno in zakonsko določenih nalog in pristojnosti zagotoviti strokovno ustrezne priprave predpisov brez pomoči zasebnega sektorja, ni vredna naziva 'država' ... Javni uslužbenci nikakor nismo plačani za to, da bi bili 'kurirji', ki bi izpolnjevali formalizme, ob tem ko bi neki zasebni subjekt opravljal vsebinsko delo pri pripravi zakonodaje, in da državljani storitve države, do katere imajo neodtuljivo pravico (zagotavljanje pravnega reda), dvakrat plačajo in bistveno preplačajo."