Ali H. Žerdin

14. 11. 2003  |  Mladina 45  |  Družba

Slovenija kot Italija

Direktor urada za preprečevanje korupcije Boštjan Penko

© Borut Krajnc

S katerim športom se ukvarjate?

Rekreativno tečem. In doma imam hišni fitnes.

Žepni fitnes studio?

Pač, v garaži imam nekaj uteži. Imam tudi dva psa: športno se ukvarjam s kinologijo.

Ste se pa včasih ukvarjali še s čim drugim.

Velik del mladosti sem se ukvarjal s karatejem. Sem mojster shotokan karateja.

Vendar ste se s tem nehali ukvarjati?

Ja. Po naravi nisem polovičar. Karate ni samo šport, od človeka zahteva več. Hkrati so v življenju prišle na vrsto tudi druge stvari.

Kakšne pse imate.

Prej sem imel rotweillerje, torej službene pasme, s katerimi sem intenzivno delal in tekmoval. Nekaj časa sem za športne kinološke prireditve pripravljal slovensko kinološko reprezentanco. Zdaj pa imam družino in tej primerne pse.

Katere pasme?

Dve bordojski dogi. To je francoska veja mastifa.

Bordojska doga je družinski pes?

Je izjemen pes. Ima značaj, ki ga zelo redko srečaš. Hkrati je odličen čuvaj in ljubeč družinski pes. Zlasti do otrok je ljubeč.

Vse doge so takšne?

Ne. Govorim o bordojski dogi. Bordojska doga ni nemška doga. Je nižja in močnejša od nemške doge, visoka je nekako tako kot velik rotweiler. Če ste gledali film Turner in Hooch s Tomom Hanksom - ta pes je bordojska doga.

Tisti, ki se toliko slini?

V filmu so malo pretiravali - čeprav se včasih res precej slini. Skratka: tečem, dvigujem uteži, razmišljam o stvareh, igram didžeridu - vse to skušam stlačiti v tiste pol ure, kolikor prostega časa imam na dan.

Kaj mora storiti Slovenija, da se na mednarodnem indeksu organizacije Transparency International (TI), ki meri, kakšna je percepcija korupcije za posamezno državo, odlepi od Bocvane? Indeks organizacije TI namreč pravi, da je Slovenija po razširjenosti korupcije na 29. mestu, Bocvana pa je naš prvi sosed?

Rezultati lestvice Transparency International so relativni in negotovi. Že sama lestvica priznava, da so rezultati negotovi. Zaznava korupcije je zelo subjektivno pogojena. Gre le za enega od možnih virov za ocenjevanje dejanskega stanja. Indeks organizacije TI je sestavljen iz podatkov več drugih raziskav. Bocvana nastopa v šestih različnih mednarodnih raziskavah o korupciji, kombinacija rezultatov pa jo uvršča relativno visoko. Slovenijo, denimo, so preučevali v dvanajstih različnih raziskavah. Tako pri Bocvani kot pri Sloveniji so različne raziskave prinesle precej različne ocene. Dve raziskavi sta Sloveniji dali precej boljše ocene od siceršnjega povprečja. Zato samo mesto, na katerega je država uvrščena, ne pove ravno dosti. Bolj pomemben kazalec je t.i. kompozitni indeks. In ta pravi, da ima Slovenija za leto 2003 oceno 5,9. Lani smo imeli oceno 6,0.

Teoretično je najvišja ocena 10.

Za države, ki na lestvici dosegajo najboljše rezultate, je značilno, da jim vse raziskave, ki merijo zaznave korupcije, namenjajo zelo podobne ocene. Statistiki bi rekli, da je standardni odklon zelo nizek. Slovenija pa ima visok standardni odklon.

Torej smo dobili zelo različne ocene.

Na uradu smo analizirali posamične analize, iz katerih je sestavljen kompozitni indeks. Ustanova Freedom House, ki preučuje zgolj tranzicijske države, Slovenijo vedno uvršča na vrh. To prinaša visok rezultat tudi v kompozitni indeks. Druga raziskava, ki nam dviguje povprečje, je ena od raziskav Svetovne banke. Po naši oceni ta raziskava ni zajela reprezentativnega vzorca podjetij. Sami smo na vzorcu podjetij, ki je po našem mnenju reprezentativen, ugotavljali, da so mala in srednja podjetja občutno obremenjena s koruptivnimi pritiski. Zlasti mala podjetja so izpostavljena. Izpostavljena so bistveno bolj kot velika podjetja.

Mala podjetja so torej večkrat žrtev koruptivnih postopkov?

Da. Če želijo priti do zadovoljivih pogojev poslovanja, so bolj pogosto prisiljene sodelovati v koruptivnih odnosih in praksah.

Kaj bi se zgodilo, če bi oceno Slovenije popravili s podatki vaše raziskave?

Namesto ocene 5,9 bi dobili oceno 5,3. Mimogrede, povprečna ocena ostalih raziskav je ravno okoli ocene 5,3.

In s katero državo bi se potem lahko primerjali?

To je nekako ocena Italije. Na lestvici bi šli za nekaj mest navzdol.

Najboljše ocene imajo Skandinavci, protestantske države s severa. Vendarle, ena največjih evropskih korupcijskih afer lanskega leta je bila zgodba o Ericssonovih podkupninah.

Sploh ne gre za to, da bi bile skandinavske države imune pred korupcijskimi aferami. Razlika med skandinavskimi državami in nami je v tem, da se pri njih, ko je novica o korupcijski aferi objavljena, nekaj zgodi. Ko pride do afere, se zadevo temeljito razišče, zadevo se procesuira. Afere in škandali ne ostanejo zgolj velike svinjarije, če parafraziram generalno državno tožilko kolegico Zdenko Cerar, pač pa se zadevo postavi v pravni okvir in se jo obravnava. Skladno s svojimi pristojnostmi se korupcijskih pojavov lotijo vse institucije.

Na našem internetnem forumu ljudje pišejo, da pri aferi z ustanovitvijo Diplomatske akademije ministrstvo za zunanje zadeve denarja zasebni pravni fakulteti sploh še ni nakazalo. Pa tudi če bi denar nakazalo, pišejo ljudje, bi bila vsota zelo majhna, osem milijonov. Je za korupcijsko dejanje pomembno, za kako velike vsote gre?

Ker gre za preiskavo, ki teče pred okrožnih sodiščem v Ljubljani, konkretne zadeve, o kateri govorite, ne morem komentirati. Načelno pa velja, da mora neko dejanje, če naj ga obravnavamo, dosegati dovolj visoko stopnjo ogrožanja določene dobrine, ki je varovana s kazenskim zakonikom. Če gre za kaznivo dejanje zlorabe položaja, materialna korist ni ključna. Materialna korist predstavlja šele kvalificirano obliko tega kaznivega dejanja. Pri kaznivem dejanju zlorabe položaja je dobrina, ki je kazensko-pravno varovana, uradni položaj. Nekomu je zaupana visoka uradna funkcija. Oseba, ki stori kaznivo dejanje zlorabe položaja, pa ravna v nasprotju s tem zaupanjem.

Ob vaših sumih, da je prišlo do zlorabe položaja, vam v glavo takoj prileti očitek, da ste prekoračili pooblastila. Kakšna so v resnici vaša pooblastila?

Urad ima specialna pooblastila, ki so nam podeljena s sklepom o ustanovitvi, delovnem področju in organizaciji Urada RS za preprečevanje korupcije. Poleg specialnih pooblastil pa imamo še splošna pooblastila, ki izhajajo iz pravnega reda Republike Slovenije: od Ustave do vseh relevantnih zakonov. Pravni red je sistem; ne gre le za en predpis, ki bi specialno urejal neko področje, pač pa za cel sistem predpisov. Moje pooblastilo in moja dolžnost kot predstojnika državnega urada je, da v vseh primerih, ko naletimo na dejanje, ki bi lahko imelo znake kaznivega dejanja, to zadevo skupaj z razpoložljivimi dokazili odstopimo instituciji, zadolženi za odkrivanje in pregon kaznivih dejanj. V Sloveniji se s tem ukvarjata dve instituciji, policija in tožilstvo.

In kako ste ravnali v konkretni zadevi, zadevi "Diplomatska akademija"?

Novinar Dela Praprotnik je prišel do nas. Vprašal nas je, kako komentiramo dokumentacijo, ki nam jo je pokazal. Zaprosil nas je za naše strokovno mnenje o dokumentaciji. Te dokumente smo analizirali, mnenje smo novinarju povedali, potem pa smo zadevo predali tožilstvu. Če bi ravnal drugače, bi bila to opustitev dolžnostnega ravnanja. In v resnici bi opustitev dolžnostnega ravnanja pomenila kršitev zakona. Svoja pooblastila bi kršil, če ne bi ukrepal.

Lahko poveste bolj po domače? Niste si torej mogli privoščiti, da se z zadevo ne bi ukvarjali?

Absolutno. Kot predstojnik državnega organa sem bil po 145. členu zakona o kazenskem postopku dolžan ukrepati, kakor sem.

Vzemimo drug primer. Ko je minister za zdravje na mizo dobil poročilo posebne komisije o nakupu operacijskih miz za Klinični center, je poročilo z dokumentacijo poslal na tožilstvo. Vi ste torej ravnali nekako tako kot minister za zdravje: oba sta zbrano gradivo predala instituciji, zadolženi za odkrivanje in pregon kaznivih dejanj.

No, ministrstvo za zdravje je ravnalo nekoliko drugače.

Seveda, minister za zdravje je najprej naročilo zbiranje vseh relevantnih podatkov, potem, ko so bili ti zbrani, pa je šel paket na tožilstvo.

Še pred tem pa se je pogovarjal tudi z nami. Pridobil je naše strokovno mnenje; svetovali smo nadaljnje postopke. Hkrati smo s stališča našega znanja in naših pristojnosti zadevo ovrednotili. Naša dolžnost je namreč, da skladno s sklepom, s katerim smo bili ustanovljeni, o ustanovitvi pri ugotavljanju, ali gre za korupcijo, sodelujemo z vsemi državnimi organi.

Sicer je pa tako pri našem ravnanju kot pri omenjenem ravnanju ministrstva za zdravje šlo za izpolnitev dolžnosti, naložene s 145. členom zakona o kazenskem postopku: "Vsi državni organi in organizacije z javnimi pooblastili so dolžni naznaniti kazniva dejanja, za katera se storilec preganja po uradni dolžnosti, če so o njih obveščeni ali če kako drugače izvedo zanje."

Naša pristojnost je tudi, da spremljamo in ocenjujemo stanje na področju korupcije. Na podlagi zakona o medijih pa smo dolžni komunicirati tudi z javnostjo. Ker smo v konkretnem primeru ustanavljanja diplomatske akademije ocenili, da obstajajo znaki kaznivih dejanj, samo zadevo odstopili tožilstvu. Očitek o naši prekoračitvi pooblastil je morda tudi posledica napačne ocene glede našega odnosa do medijev. Nikdar nismo mi tisti, ki bi klicali medije k sebi in jim na pladnju prinašali neke primere, da bi potem javno stigmatizirali kogarkoli. Vedno pa smo na primeren način, transparentno, ob spoštovanju človekovih pravic in spoštovanju standardov izražanja, ki morajo vladati v različnih fazah postopkov, o zadevah poročati tudi javnosti.

Torej se ne počutite kot Mc Carthy ali španska inkvizicija.

Mc Carthyjevi ter inkvizicijski postopki so mi odvratni in me odbijajo. Prepričan sem, da svoje delo opravljam skladno s svojimi pristojnostmi in po svoji najboljši moči.

Koliko korupcije je pri nas?

Odvisno od tega, kako jo definirate in kako na široko odprete oči. Sam bi rekel, da je stanje resno.

Zakaj?

Zaradi vrste korupcije, ki prevladuje. Gre za tip korupcije, ki lahko blokira razvojni potencial celotne družbe. Med tranzicijo prihaja do izjemno nepravične porazdelitve dobrin, ki so bile nekoč skupne. Tip korupcije, ki ga niti ne moremo obravnavati z mehanizmi kazenskega prava, je za nas najbolj nevaren. Gre za korupcijo, ki s stališča prava včasih predstavlja zgolj prekršek. Recimo prekršek po zakonu o javnih naročilih. Za dogodkom, ki ga pravno okvalificiramo zgolj kot prekršek, pa tičijo nepotizem, favoriziranje točno določenega ponudnika, predhodni dogovori, razpisi, pisani na kožo točno določenemu ponudniku. Če do prekrška pride ob transakcijah z vrednostnimi papirji ali, denimo, lastninjenju velikih sistemov, so ti prekrški izjemno nevarni.

Gre za prekrške ob milijardnih poslih.

In gre za problem protipravnosti, ki jo težko identificiramo in zaznamo. Gre za protipravna dejanja, ki jih včasih pomagajo prikriti najboljši pravni ali ekonomski strokovnjaki za določena področja. V Sloveniji ni praktično nihče tako nor, da bi na visokem nivoju storil kaznivo dejanje jemanja ali dajanja podkupnine. Pri naših koruptivnih procesih so metode mnogo bolj sofisticirane. Tem metodam je težko priti do konca.

Če v koruptivnem dejanju hkrati ni protipravnega dejanja, to najbrž pomeni, da imamo s pravnim redom velike težave. To pomeni, da v pravnem redu zijajo velike luknje.

Resen problem imamo z interpretacijo pravnega reda. Obstajata dva nasprotna pristopa. Izgleda, da je pri nas prevladujoč pravno-pozitivistični, ki pravi, da je pravo zgolj predpis in je pri nas izpeljan v inačico, da je dovoljeno vse, kar z zakonom ni izrecno prepovedano. Na drugi strani imamo naravno pravo, ki temelji na vrednotah. Pravo je torej po eni strani norma, po drugi strani pa je vrednota. V razviti demokratični družbi, ki spoštuje načela pravne države, je pozitivistični pristop k pravu presežen. Ključnega pomena je vrednota, ki jo pravo ščiti. S to idejo pri nas še vedno ne moremo prodreti. Vsakdo se tudi sklicuje na domnevo nedolžnosti, dokler mu ni nasprotno dokazano s pravnomočno sodbo. To je sicer povsem legalno. Hkrati pa je treba vedeti, da so institucije relativno neučinkovite. Ker pravnomočnih sodb pri zadevah, ki imajo znake korupcije, praktično ni, je s tem odprta pot ostalim koruptivnim praksam.

Katera veja oblasti ima problem z interpretacijo pravnega reda? Policija, sodna veja?

Naloga represivnih in sodnih institucij ni v tem, da bi interpretirale pravni red ali ga razumele širše, kot je z njim predpisano. To bi bil odklon v drugo stran, ki je še bolj nevaren. Za vse represivne postopke naj velja načelo Lex certa, načelo določenosti v zakonu. Gre za postopke na področju drugih vej prava: civilnega prava, gospodarskega prava, gre za vprašanja etike. Gre tudi za področja, ki jih lahko opišemo z besedo mehko pravo. Opozarjanje, da je neko dejanje neetično, ni dovolj. Mi lahko opozarjamo, da prihaja do hoje po robu zakona. Da prihaja do tega, da ljudje delajo ovinke okoli zakonov. Prihaja do tega, da nekdo normo zakona uporablja le za to, da pride do osebne koristi, hkrati pa zaobide duh zakona. Ob teh opozorilih in ugotovitvah pa bi se morale zganiti tudi institucije.

Vendarle: ljudje se obnašajo tako, da izkoristijo priložnosti, ki so jim dane - izkoristijo tudi luknje v zakonu.

Ljudje naj bi ravnali v duhu prepisov. Ob tem je ključno, da bi se morali skladno z duhom zakona obnašati predvsem najvišji državni organi, funkcionarji, ljudje, ki zasedajo ključna mesta v državi, vodilni podjetniki, javnomnenjski voditelji. Ti ljudje naj bi dajali zgled. Če zgleda od zgoraj ni, ne moreš pričakovat, da bodo skladno z duhom zakona ravnali ljudje, ki so nižje na socialni lestvici. Če pogledamo, kako se obnaša ta elita, bomo videli, da njihovo ravnanje s stališča zakonske norme navadno ni sporno. S stališča zakonske norme morda ni nič narobe, če ima direktor javne institucije ekscesno visoko plačo. Vendar takšni zgledi vplivajo na celo družbo. Afere, ki jih spremljamo z zadnjem času, so simptomi stanja. Kažejo, da imamo v Sloveniji težave z občutkom, standardi služenja skupnemu dobremu. Če elita nima občutka, kaj je skladno z duhom zakona, če ne spoštuje nekih standardov, ne moremo pričakovati, da bodo reči drugačne v drugih delih družbe.

Od parlamentarne opozicije bi človek pričakoval, da bo reagirala ob vsakem sumu korupcije. Nenavadno je, da se je ob vaši potezi ob ustanavljanju Diplomatske akademije opozicija postavila na stran zunanjega ministra.

Pač, če prihaja do takih pojavov, se počutim nekoliko osamljenega. Opozicija tudi v primeru našega protikorupcijskega zakona nastopa kritično, vendar ob tem ni konstruktivna.

Morda opozicija pričakuje, da bo urad za preprečevanje korupcije razkril udbomafijo?

Marsikdo urad za preprečevanje korupcije vidi kot organ, ki bi moral delovati v točno določeni smeri. Opozicija že od same ustanovitve urada zagovarja stališče, da je ta zgolj nekakšna krinka, ki vladi omogoča, da se ji v resnici s korupcijo ni treba ukvarjati. Domnevam, da bi opozicija, če bi dobila takšno institucijo, svojo ost delovanja usmerila v kakšno drugo smer. Sam pa sem razočaran, ker si različni deli politike polje protikorupcijskega delovanja razlagajo tako heterogeno. Razočaran sem zaradi pristranskosti. Prepričan sem, da bi se morala celotna politika, ko gre za protikorupcijsko delovanje, popolnoma konsolidirati. To, kar počne urad za preprečevanje korupcije, počne za prihodnost, za prihodnje generacije. Čiščenja korupcije se lahko lotimo le skupaj. In če se to ne bo zgodilo, bo Slovenija za večino prebivalcev postala neprijetno okolje. V resnici je manevrskega prostora za protikorupcijsko delovanje malo. Ekonomska in politična elita sta že bolj ali manj konsolidirani. Nadzorne institucije težko ujamejo korak s časom. Če ga ujamejo - kot denimo agencija za trg vrednostnih papirjev v času, ko jo vodi dr. Borak - jih obtožujejo, da so prekoračile svoja pooblastila. Civilna družba svojih stališč ne zna artikulirati dovolj učinkovito. Znotraj politične elite se pogosto dogaja, da so bitke med vladajočo koalicijo in opozicijo le navidezne.

Je elita, kakršno imamo, rezultat koruptivnih praks?

Politična elita je rezultat demokratičnih volitev. Politično elito smo si pač izvolili. Drugo vprašanje pa je, kaj se je dogajalo vzporedno in po tem. Sklepanje koalicijski pogodb, s katerimi politične stranke presegajo ustavno določeno vlogo državnih institucij, predstavlja plodna tla za politično korupcijo. Gre tudi za vprašanje definicije, gre za vprašanje, kako občutljivi smo ob zaznavanju koruptivnih pojavov. Ne moremo zanikati, da obstajajo neformalni centri moči. Ne moremo zanikati, da obstajajo neformalna omrežja. Obstajajo privilegirani posamezniki, privilegirane skupine. In edina rešitev je, da zagotovimo maksimalno učinkovitost in avtonomnost nadzornih institucij. Institucije imamo, prepisi obstajajo in so dobri. Če institucije ne bodo delovale učinkovito in avtonomno, bo šla zadeva svojo pot.

Kam? Proti mediteranskim običajem? Smo na križišču med mediteransko lahkotnostjo in protestantsko resnobo?

Prav veliko protestantskega duha ne vidim. Smo bolj na križišču med latinskim tipom, ki ga predstavlja Italija, in srednjeevropskim tipom, kjer so Nemčija, Avstrija ali Belgija. V teh srednjeevropskih državah korupcija sicer obstaja, a se z njo spopadajo. V srednji Evropi se korupcija ni zajedla v samo bistvo državnega aparata. V državah latinskega tipa pa se je to že zgodilo. Morda sem zaradi dela , ki ga opravljam, preveč črnogled. Vendar sem prepričan, da gre za resen problem. Tudi v Sloveniji se namreč pojavlja najnevarnejša oblika korupcije, ki jo opisujemo s sintagmo "State Capture".

Kaj to pomeni?

V sosednji Hrvaški je v Tuđmanovem obdobju obstajala ideja, da bi celotno državo obvladovalo 200 družin. Zasebni interesi ujamejo državo v svoje roke in jo obdelujejo kot svoj fevd. Za latinski tip držav je značilno, da država postane plen zasebnih interesov. To je značilno tudi za Latinsko Ameriko ali Afriko ...

Vendar tam po določenem času pride do udara in državo upleni nova družinska zveza.

Model pa ostane isti. V Sloveniji smo leta 2000 doživeli kratkotrajno zamenjavo oblasti, vendar je nova vladajoča koalicija uporabljala enako logiko delovanja kot prejšnja.

Mimogrede, očitajo vam, da se ukvarjate z malenkostmi, recimo z zunanjim ministrom, SIB banke se pa niste lotili.

Kako lahko rečete, da je zunanji minister malenkost? S SIB banko pa smo se ukvarjali leto dni pred drugimi. Ko smo se z zadevo ukvarjali, smo bili opozorjeni, da delamo SIB banki poslovno škodo.

Pa ste jo delali?

Ne. S čim? Škoda je že bila narejena. Na dogodke v SIB banki smo bili opozorjeni hkrati z ostalimi nadzornimi institucijami. Mi smo svoje delo opravili, vendar bi morale v tem primeru nemudoma ukrepati vsi pristojni. No, upam, da se zdaj s tem primerom ukvarjajo tudi druge nadzorne institucije. Če ni korakov pristojnih institucij, neizogibno prihaja do delegitimizacije oblasti. Državni organi izgubljajo verodostojnost, državljani pa postajajo cinični in apatični. Račun za takšno ravnanje bo izstavljen in ceno za stvari, ki sem dogajajo zdaj, bomo nekoč morali plačati.