Urša Marn

16. 6. 2011  |  Mladina 24  |  Politika

Razgradnja socialne države

Je modernizacija javnega sektorja le drugo ime za njegovo privatizacijo?

/media/www/slike.old/mladina/privatizacijabk.jpg

© Borut Krajnc

»Javni sektor je pravzaprav največje podjetje v državi, in to v vsaki; rodimo se v javnih bolnišnicah; hodimo v vrtec, osnovno šolo, srednjo šolo in na univerzo, ki so praviloma javne; če smo brezposelni, bolni ali stari, nam država zagotavlja preživetje; kupujemo dobrine in storitve, ki jih ponujajo državna podjetja. Država nam zagotavlja varnost,« pravi ekonomist Jože Mencinger.
Seveda bi bilo lahko tudi drugače. Lahko bi vse privatizirali. Vprašanje pa je, ali bi bile zaradi tega storitve kaj boljše in cenejše. V ZDA, kjer so privatizirali skoraj vse, kar so lahko, za zdravstvo porabijo približno 16 odstotkov BDP, medtem ko ga v Evropi porabijo pol manj. In še en primer: Francija ima najbolj kakovosten zdravstveni sistem v Evropi, pa je ta še vedno javen in ga upravlja država, kar dokazuje, da ni nujno, da je država slab gospodar. Zdravstvo je eno od tistih področij, kjer ima lahko privatizacija več škode kot koristi. »Primerjalne analize javnega in zasebnega zdravstva, ki so bile narejene v nekaterih državah, so pokazale, da je kakovost zasebnega zdravstvenega sistema v najboljšem primeru enaka javnemu, nikakor pa ni boljša. Druga ugotovitev je bila, da zasebni zdravstveni sistem tudi v najbolj urejeni državi podraži zdravstvene storitve za vsaj deset odstotkov, lahko pa tudi za dvajset odstotkov in več,« opozarja nekdanji minister za zdravje, zdaj pa svetovalec v UKC Ljubljana, Dušan Keber. Da privatizacija storitve skoraj nujno podraži, nenazadnje kaže primer Maribora. Tam so številne storitve, ki bi morale biti javne, v rokah zasebnikov in posledično tudi dražje. Čistilno napravo je že leta 1997 kot prvi projekt javno-zasebnega partnerstva zgradilo podjetje Aquasystems, katerega najpomembnejši deležniki so multinacionalke. To je tudi razlog, da Mariborčani danes za komunalne storitve, torej za odvajanje in čiščenje vode, plačujejo približno enkrat več kot Ljubljančani. Prav tako pa je biznis v Mariboru tudi pokopališka dejavnost. Tam ni javnega podjetja Žale, kot ga imamo v Ljubljani, ampak Pogrebno podjetje, d. d.. In medtem ko v prestolnici redna upepelitev stane 76 evrov, je ta v Mariboru 200 evrov.
Ključno je vprašanje, v kakšni družbi želimo živeti. Teoretično je možno privatizirati skoraj vse, kar danes spada pod javni sektor. »V ZDA privatizirajo celo zapore in se vojskujejo s pomočjo privatnih družb in najemnikov. Na eni strani so družbe, ki zagovarjajo tržno zadovoljevanje čim večjega števila potreb, na drugi družbe, ki prebivalcem zagotavljajo javno ponudbo številnih javnih in privatnih dobrin. V EU v prvo skupino poleg Velike Britanije uvrščamo še Irsko in baltiške države, v drugo pa skandinavske. V prvih delež javnega sektorja običajno ne presega 35 odstotkov BDP, v drugih se je delež povzpel na 55 odstotkov. Vmes so mediteranske države, v katerih se delež javnega sektorja giblje med 35 in 40 odstotki, in države centralne Evrope s povprečnim deležem med 40 in 50 odstotki, sem sodi tudi Slovenija. (...) Delež javnega sektorja v BDP Slovenije je povsem normalen, če je normalno to, kar je evropsko povprečje,« pravi Mencinger. V Sloveniji delež javnega sektorja znaša 44,97 odstotka BDP, povprečje EU 27 pa je 44,11 odstotka BDP. Ne drži torej, da je pri nas vse narobe in slabše kot v drugih državah sedemindvajseterice, in da je javni sektor nujno neučinkovit, zasebni pa učinkovit, opozarja Mencinger. A to še ne pomeni, da javnega sektorja ni mogoče modernizirati in poskrbeti, da bi bil učinkovitejši. Vlada Boruta Pahorja je modernizacijo javnih služb napovedala v koalicijskem sporazumu. Tam so zapisali, da bodo »modernizirali pravni status javnih podjetij in zavodov ter jim omogočili dejansko avtonomno upravljanje svoje dejavnosti«, hkrati pa bodo »vzpostavili učinkovit nadzor nad izvajanjem teh dejavnosti«, pri čemer to »ne bo pogojeno s privatizacijo njihove dejavnosti«. Slaba tri leta po volitvah je pred poslanci DZ predlog zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena, ki so ga pripravili na ministrstvu za javno upravo. Vendar poslanci koalicijskih strank glede koristnosti predlaganega zakona niso povsem enotni. Najostrejša kritičarka je poslanka SD Julijana Bizjak Mlakar. Trdi, da je zakon »sramoten za socialdemokratsko vlado«, ker se z njim pod krinko modernizacije namerava izpeljati privatizacijo in komercializacijo javnih zavodov, kar neizbežno vodi v razgradnjo socialne države. »Ta zakon ministrice Krebsove naj bi realiziral želje ljubljanskega lobija po legalizaciji privatizacije dobičkonosnih lekarn in vseh ostalih investicijskih lobijev po privatizaciji bolnišnic in zdravstvenih domov, domov za starejše občane ter ostalih javnih zavodov,« opozarja Mlakarjeva. V kritiki ni osamljena. Podobno meni še nekaj poslancev, tudi iz stranke Zares, od koder prihaja ministrica Irma Pavlinič Krebs. Tako poslanec Zaresa Vili Trofenik v zakonu ne vidi ustrezne rešitve za uresničitev javnega interesa, skrbi ga, da bodo v zavodih prevladali cehovski interesi. Nikakor ne drži, da javni sektor ni dobičkonosen, pravi in našteje nekaj primerov, med drugim lekarne in domove za upokojence. »Ko bo cilj takšnih avtonomnih družb dobiček, bodo cene višje, kakovost storitev pa slabša. To ni v javnem interesu,« opozarja Trofenik in zahteva umik zakona. Pa gre res za krovni privatizacijski akt, ki bo legaliziral lastninjenje javnih zavodov ali so strahovi kritikov pretirani? Poglejmo nekaj najbolj problematičnih določb, zaradi katerih bodo nasprotniki zakona prihodnji teden, na dan glasovanja, organizirali protestno zborovanje pred parlamentom.

Iz javnega v tržno

Država in občine bodo premoženje prenesle na javne zavode, ki se manj kot v 50 odstotkih financirajo iz javnih sredstev. Toda pozor: to bo mogoče narediti tudi pri preostalih zavodih, torej tudi pri tistih, ki sami na trgu ustvarijo več kot polovico vseh svojih prihodkov. Ti zavodi bodo po novem poslovno povsem avtonomni, kar pomeni finančno samostojnost in samostojnost pri razpolaganju s premoženjem. Prav tako bodo tudi kadrovsko avtonomni, kar bo omogočilo izločitev zaposlenih iz sistema javnih uslužbencev. Ustanovitelj bo sicer dajal soglasje k načrtu ravnanja s premoženjem in k zadolževanju, kar pa je bolj slaba tolažba. Iz prakse so namreč znani primeri, ko so javni zavodi mnenje ustanovitelja preprosto prezrli. Tipičen primer takšnega ravnanja je Univerza na Primorskem.
Še posebej vprašljiva je možnost izločitve zaposlenih iz sistema javnih uslužbencev. »V zdravstvu pomeni izločitev zdravnikov iz sistema javnih uslužbencev plačno izsiljevanje zdravnikov v vsakem zavodu posebej in s tem kaotično stanje. Sicer pa v vseh javnih zavodih to gotovo pomeni še bolj proste roke za uresničevanje zasebnih interesov uprav in nadzornikov, večjo eksistenčno odvisnost na primer novinarjev od direktorjev in uprav in podobno,« trdi Mlakarjeva. V skoraj 1500 javnih zavodih s področja izobraževanja, športa, zdravstva, socialnega varstva, kulture, raziskovanja in v drugih je več kot 111 tisoč zaposlenih, torej dobri dve tretjini vseh javnih uslužbencev v državi. O tem, da bi se del zaposlenih izločilo iz sistema javnih uslužbencev, se govori že nekaj let. Nekdanji notranji minister, zdaj rektor Univerze na Primorskem, Rado Bohinc je že leta 2003 predlagal zakon o javnih zavodih, ki je predvideval podoben scenarij, kot je sedaj predviden z zakonom ministrice Krebsove. Javne zavode bi se ločilo na državne in samostojne. Samostojni zavodi ne bi bili del javnega sektorja in tudi zaposleni v teh zavodih naj ne bi bili javni uslužbenci, vključeni v sistem plač v javnem sektorju. »Sedaj pa imajo vsi status javnih uslužbencev in se ravnajo po istih pravilih kot državni uradniki. Menim, da je to nesprejemljivo. Zdravniki bi morali imeti na izbiro, da se zaposlijo v nekem samostojnem, avtonomnem zavodu zunaj javnega sektorja, prav tako visokošolski učitelji ali pa zaposleni v socialnih ali kulturnih zavodih. Javni sektor potem tudi ne bi bil tako megalomanski ... Prepričan sem, da bi v velikem delu današnjega javnega sektorja morali prepustiti zaposlenim, da si v okviru prihodkov, ki jih dosežejo s prodajo svojih storitev na trgu, v samostojnih zavodih sami urejajo plače; seveda z upoštevanjem kakovostnih in količinskih standardov javnih storitev. To bi bila spodbuda zaposlenim za učinkovitejše delo, saj bi prihranke in učinke več opravljenih storitev lahko dali v višje plače, česar sedaj ne morejo storiti,« je Bohinc smisel takega koncepta pojasnil leta 2008 v intervjuju za Mladino. Že takrat je tudi poudaril, da se ne zavzema za privatizacijo javnega sektorja, pač pa za avtonomijo v ustvarjalnih dejavnostih. Nikakor mu namreč ni jasno, zakaj bi morali upravitelji športnih objektov delovati pod pokroviteljstvom občine ali države, ko pa je to čista gospodarska dejavnost. Prav tako ne razume, zakaj bi morali biti novinarji na RTV uradniki, njihova plača pa določena po uradniških merilih, ko je vendar delovanje RTV precej odvisno od finančnega rezultata, ki pa sedaj ne vpliva na njihove plače. »Seveda ni dobro začeti nove lastninske vojne. Lastnina naj ostane državna ali občinska, hkrati pa naj se poveča avtonomija upravljavcev, namesto da iz ljudi, ki se ukvarjajo s trženjem, delamo državne uradnike.«
Bistvo njegovih besed je, da bi morali z reformo javnih zavodov, ki še vedno temeljijo na tranzicijski zakonodaji, javni sektor očistiti. In prav zato, ker se nihče ni ukvarjal z reformo javnega sektorja, je uveljavitev plačnega sistema za tako veliko ljudi zašla v slepo ulico.
Bohinc ni edini, ki meni, da bi bilo del zaposlenih smiselno izločiti iz javnega sektorja. Podobno je že pred zadnjimi volitvami razmišljal tudi sedanji minister za razvoj in evropske zadeve Mitja Gaspari. Meni, da bi v Sloveniji morali ločiti javni del od državnega, saj ne vidi razloga, zaradi katerega bi morali biti profesorji, zdravniki, kulturniki in šolniki zaposleni kot državni uradniki. Država je policija, vojska, pravosodje in uprava. Medtem ko bi šole, bolnišnice ter kulturni in raziskovalni zavodi morali postati ne državni, ampak avtonomni javni sektor, v katerem bi zaposleni, od zdravnikov do znanstvenikov, sami upravljali s temi dejavnostmi. Predstavil je primer Instituta Jožef Stefan, ki je bil pred osamosvojitvijo na trgu, po osamosvojitvi pa je postal državni zavod in še samo po naključju deluje po ekonomskih kriterijih, »drugače pa ljudje tam čakajo na plače kot državni uradniki«. Težava je v tem, da ta koncept temelji na predpostavki, da je javni sektor v Sloveniji bistveno prevelik, ali kot pravi Bohinc, da »tako velikega javnega sektorja, kot ga imamo sedaj pri nas, ni nikjer«. V resnici to ne drži, kar dokazuje že omenjena Mencingerjeva analiza, iz katere lahko razberemo, da je naša država po deležu posameznih javnih storitev v BDP, stroških dela za njihovo zagotavljanje in deležu zaposlenih v javni upravi, zdravstvu ter šolstvu povsem običajna evropska država. »Treba se je zavedati, da majhna država ne more imeti proporcionalno manjšega javnega sektorja, kvečjemu mora imeti večjega, saj ne moremo imeti samo četrt predsednika države ali desetinko ministra. Če je v Sloveniji kaj problematično, ni velikost javnega sektorja, pač pa sposobnost njegovih uslužbencev. Te težave pa z zakonom, kot je predlagan, ne bo mogoče odpraviti,« meni Keber.

Neoliberalni koncept

Temeljna težava predlaganega zakona je, da sedaj načeloma nepridobitne javne zavode spreminja v pridobitne organizacije. »Presežek iz pridobitne dejavnosti se bo lahko porabljal npr. za plače in nagrade uprav in nadzornih svetov ter za izplačila ustanoviteljem, kar bo motiv za razvoj profitnih dejavnosti v javnih zavodih v škodo dejavnosti v javnem interesu. To se že dogaja tam, kjer se v isti organizaciji v večjem obsegu mešata tržna dejavnost in dejavnost javnega interesa, na primer v ljubljanskih lekarnah,« pravi Mlakarjeva. »Zakon namesto upravičenih monopolov dejavnosti, ki so v javnem interesu, kar lahko države uporabijo za varovanje interesa na najbolj občutljivih področjih za življenje ljudi, prenaša vse dejavnosti, ki so v javnem interesu, v družbe, ki delujejo na prostem trgu.« Zanimivo je, da se predlagatelji zakona zavedajo, da gre pri predlaganih rešitvah za neoliberalni pristop pri urejanju javnih služb, ki je drugod po svetu naletel na ostre kritike. To prostodušno priznavajo v uvodni obrazložitvi zakona, ko pravijo: »Trend na področju visokega šolstva in ponekod tudi na področju zdravstva in kulture je prenos pristojnosti odločanja na samega izvajalca dejavnosti ... Seveda pa je res, da je takšne trende potrebno gledati v kontekstu časa in prostora, v katerem so nastale. Do njih pride v času prevlade neoliberalne politične doktrine ... Proces formalne privatizacije, krepitve menedžerske države in umik države v posredno regulacijo, je mednarodno predmet resne kritike.« Vendar predlagateljev zakona kritika očitno ni ganila, saj so se kljub temu odločili za neoliberalni pristop. Zakon namreč določa, da bo zavod, ki bo opravljal dejavnost splošnega pomena, možno ustanoviti kot pravno osebo z omejeno ali neomejeno odgovornostjo, kar v bistvu pomeni kot gospodarsko družbo. Res je sicer, da zakon izrecno določa, da bo treba pravno organizacijsko obliko zavoda določiti z zakonom ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti. To pomeni, da bo treba v področnem zakonu ali odloku sprejeti odločitev o morebitnem prenosu premoženja. Strogo tehnično gledano torej zakon v resnici ne predvideva obveznega prenosa občinskega ali državnega premoženja, ampak določa samo pogoje in način, kako se lahko to določbo realizira. A dejstvo je, da se že s tem na široko odpira vrata privatizaciji javnih zavodov. Prav tako je skrb zbujajoče, da bo zasebni kapital (domači in tuji) lahko imel lastniške deleže v javnih zavodih, še več, da se bo javni kapital lahko vlagalo v zasebne zavode. »Gre za škodljivo mešanje javnega in zasebnega, kar običajno privede do oškodovanja javnih sredstev in javnega interesa,« trdi Mlakarjeva in dodaja: »Ta zakon legalizira prodajo, zadolževanje in izginjanje javnega premoženja okoli 1500 javnih zavodov prek zmanjševanja deležev občin in države v javnih zavodih in njihove izključitve iz ustanoviteljstva. Javno premoženje bo lahko izginilo in javna sredstva bodo lahko oškodovana, ne da bi kdo nosil kazensko odgovornost za oškodovanje, ker bo vse pokrito s tem zakonom.« Izjemno kritični do zakona so tudi v Sindikatu državnih organov Slovenije. »Ocenjujemo, da je s takim pristopom in konceptom vgrajen sistemski nesprejemljiv neoliberalni sprožilec za razgradnjo ne samo javnih zavodov, ampak 'po ovinku' socialne države na prefinjen način, tako na področju zdravstva, sociale, šolstva itd. Po vsebini je zakon ohlapen in spodbuja nadaljnjo komercializacijo razne vrste storitev v javnih zavodih. Zakon bo imel za posledico še večjo socialno razslojenost, ker bo imel lahko velike finančne negativne posledice za posameznega uporabnika,« pravi sekretar republiškega odbora Sindikata državnih organov Slovenije Drago Ščernjavič. »Koncept zakona je potrebno pomembno spremeniti, ker bi tak zakon pomenil instrument za privatizacijo in izničenje dejavnosti splošnega pomena na tem področju in tudi legalizacijo odtujitve občinskega in državnega premoženja, podobno kot se je zgodilo s privatizacijo in v mnogih primerih tajkunizacijo družbene lastnine.« Da bo zakon omogočil privatizacijo v javnih zavodih, je po mnenju sindikatov razvidno iz členov, ki predvidevajo prenos finančno-stvarnega premoženja na zavod v njegovo last. »Glede na to, da je to premoženje nastalo v mnogih zavodih s samoprispevkom, se s tako namero ni mogoče strinjati,« pravi Ščernjavič. Pri zavodih, ki poslujejo z izgubo, je upravičen strah, da bodo to premoženje prodali in se tako reševali iz finančne stiske. »To pomeni, da lahko to premoženje v prihodnosti odkupijo tisti, ki imajo denar in na tak način izvedejo privatizacijo zavoda in tudi dejavnosti.« Posebej problematičen je 38. člen, ki določa, da če ustanovitelj zavoda, torej država ali občina, ne vplača ustanoviteljskega vložka v roku, ki ga določa akt o ustanovitvi, in ga namesto njega vplačajo drugi (npr. zasebni) ustanovitelji, je to razlog za izključitev ustanovitelja. Nevarnost te določbe je, da neka prihodnja, neoliberalno usmerjena vlada zaradi pomanjkanja denarja ne bi vplačala ustanoviteljskega vložka, javni zavod pa bi zaradi tega prešel v zasebne roke. V tujini, na primer v Nemčiji ali Avstriji, so zavodi res pretežno v lasti neprofitnih organizacij, na primer cerkva, ki tudi zasledujejo lastne interese, toda ti interesi praviloma niso podrejeni dobičku. Medtem pa pravi zasebni kapital vedno zasleduje profit in ga javni interes zanima precej manj, posebej če je nadzor države pri zagotavljanju javnega interesa pomanjkljiv. »Podpiram rešitve, ki povečujejo avtonomnost javnih zavodov, tako glede njihovega financiranja kot kadrovske politike. Ni na primer smiselno, da danes javni zavodi ne morejo najeti kreditov, in prav je, da se jim to omogoči. Poleg tega se strinjam z rešitvami, ki bi onemogočale vpliv dnevne politike na delovanje javnih zavodov. Nikakor pa ne morem podpreti tega, da bi javni zavodi prehajali v zasebne roke, in po mojem ta zakon vpeljuje mehanizme, ki bodo to omogočali,« pravi Keber. »Če so javni zavodi v Sloveniji dejansko premalo učinkoviti, te slabosti ni pametno reševati tako, da se jih potencialno lahko ubije. Veliko slabosti javnih zavodov je mogoče rešiti na bistveno bolj subtilen način kot pa tako, da se s topom strelja na muhe. Radikalne rešitve niso nikoli pametne. Zakona v celoti ni mogoče podpreti, verjamem pa, da ga je še mogoče korigirati. Večjo avtonomijo javnih zavodov, predvsem manjši vpliv dnevne politike in odmik od sistema javnih uslužbencev, je mogoče doseči tudi z drugačnimi dikcijami.«

Pisma bralcev pošljite na naslov pisma@mladina.si. Minimalni pogoj za objavo je podpis z imenom in priimkom ter naslov. Slednji ne bo javno objavljen.