»Nevladne organizacije so tiste, ki se lahko postavijo proti močnim ekonomskim interesom«

Ustavno sodišče je na začetku meseca sprejelo pobudo treh nevladnih organizacij za presojo ustavnosti sprememb zakonodaje, ki zaostrujejo pogoje za sodelovanje nevladnih organizacij v postopkih pridobivanja gradbenih dovoljenj za objekte s pomembnimi vplivi na okolje. Hkrati je sodišče do končne odločitve zadržalo izvajanje spornih členov. Gre za določila, ki so bila na predlog okoljskega ministrstva sprejeta po hitrem postopku z drugim svežnjem protikoronske zakonodaje, njihov namen pa naj bi bil pospešiti izvajanje državnih infrastrukturnih projektov.

Besedilo pobude za ustavno presojo so pripravili v Pravno-informacijskem centru nevladnih organizacij – PIC, katerega poslanstvo je med drugim krepiti vpliv nevladnih organizacij pri varstvu okolja in urejanju prostora. Praviloma se ne spušča v tožbe v zvezi s konkretnimi posegi v okolje – nevladne organizacije, ki se odločajo za takšne tožbe, imajo za to svoje odvetnike – vključi pa se vedno, ko je ogrožen pravni sistem varovanja okolja. In v tem primeru se je, kot pravi glavna avtorica besedila pobude Senka Šifkovič Vrbica, zgodilo točno to.

Kaj ste si mislili, ko ste prvič prebrali sporne zakonske člene? 

Nisem mogla verjeti, da se je lahko v izrednem protikoronskem zakonu sredi epidemije znašel tak daljnosežni poseg v gradbeno in okoljsko zakonodajo. Tak način se mi zdi pravniško nedostojen. Ta določila z epidemijo niso povezana. Tukaj so prisotni povsem drugi interesi. Tudi če epidemije ne bi bilo, bi verjetno skušali uvesti enake spremembe. Krizne razmere so bile zgolj prikladna okoliščina, da se je to lahko izpeljalo po hitrem postopku in brez kakršnekoli javne razprave.

Kaj konkretno vas je zmotilo? 

Že več let si prizadevamo za optimalno izvajanje aarhuške konvencije. Ta predvideva dostop javnosti do okoljskih podatkov, sodelovanje javnosti pri okoljskih odločitvah in dostop do pravnih sredstev. V tem času je naša država dosegla dokaj dober standard ozaveščenosti in vključenosti nevladnih organizacij v upravne postopke, povezane z okoljem. Nova vlada je vse to z eno potezo porušila. Tudi prostorska in gradbena zakonodaja je nastajala več let z zglednim sodelovanjem vseh vpletenih, lahko rečem, da smo bili z njo zadovoljni. Zdaj pa je vlada brez kakršnekoli javne razprave postavljeni sistem razgradila in odločanje prepustila ministrstvu za okolje in prostor v enostopenjskem upravnem postopku – brez realne možnosti preverjanja zakonitosti okoljske presoje.

»Država je dosegla dokaj dober standard ozaveščenosti in vključenosti nevladnih organizacij v upravne postopke s področja okolja. Nova vlada je vse to z eno potezo porušila.«

Lahko pojasnite? 

Presoje vplivov na okolje so eden ključnih mehanizmov varstva okolja. Ko želimo izpeljati neki projekt, za katerega je nujen poseg v okolje, moramo prej preveriti, kakšen bo njegov okoljski vpliv. Investitor, lahko je to tudi država, mora poročilo o vplivih na okolje naročiti in plačati. Že ta odnos ekonomske odvisnosti je za pripravljavca poročila zelo obremenjujoč in pomeni grožnjo nepristranskosti presoje. O dopustnosti projektov po izdelani presoji vplivov na okolje odloča okoljsko ministrstvo. To zdaj meni, da je absolutni varuh okolja, vendar se je treba zavedati, da je institucionalni varuh, je pa tudi odločevalec. V procesu odločanja mora tehtati različne interese. Okoljske organizacije v teh postopkih zastopajo interese zdravega življenjskega okolja in narave. A ekonomski interes je pogosto premočen. Ravno zato se je v Evropi vzpostavil sistem aarhuške konvencije, okvir zunanjega nadzora, s katerim je institucionalnemu skrbniku okolja mogoče gledati pod prste. Prizadeti posamezniki in nevladne organizacije se lahko v upravnih postopkih postavijo proti močnim ekonomskim interesom in za varovanje ustavne pravice do zdravega življenjskega okolja. Njihova pravica do sodnega varstva pa se je zdaj v Sloveniji s postavljanjem dodatnih pogojev in dodatnih ovir bistveno okrnila. Tudi v redkih primerih, ko bi bilo uveljavljanje sodnega varstva še vedno mogoče, bi lahko to po novem postalo neučinkovito.

Zakaj?

Pomembna zakonska sprememba, ki se sicer ne nanaša neposredno na položaj nevladnih organizacij, je dovoljenje investitorju, da začne graditi še pred pravnomočnostjo gradbenega dovoljenja. Državljani gradbeno dovoljenje praviloma pridobimo na upravni enoti. Če z odločitvijo nismo zadovoljni, se lahko pritožimo na okoljsko ministrstvo. Če tudi na drugi stopnji nismo zadovoljni, se lahko obrnemo še na upravno sodišče (torej gre za dvostopenjski upravni postopek). Pri projektih s protikoronskega seznama ministra Vizjaka, ki vplivajo na okolje, pa o vsem odloča zgolj ministrstvo. Ko odloči, investitor lahko začne graditi. Opravka imamo z enostopenjskim upravnim postopkom. Pri taki ureditvi je edina možnost ukrepanja zoper morebitne nezakonitosti tožba pred upravnim sodiščem. Za kako petino nevladnih organizacij bi možnost tožbe obstajala tudi po novi zakonodaji. A če investitor v vmesnem času že začne graditi, že pripelje buldožerje in začne izkopavati in betonirati, sodna zmaga čez dve leti ne bo prav veliko pomenila.

Načeloma velja, da bi moral investitor, če bi se to zgodilo, vzpostaviti prvotno stanje prostora, kjer je začel gradnjo ... 

(vzdihne) Vem, ampak v resničnosti se to pač ne zgodi. Ko je neko območje prekopano in zalito z betonom, ga v kratkem času nič več ne more povrniti v prejšnje stanje.

Bo ustavno sodišče presojalo vse zakonske člene, ki se vam zdijo sporni? 

Spornih členov je še precej več, a za to, da ustavni sodniki pobudo sprejmejo v obravnavo, mora pobudnik izkazati pravni interes. Nekaterih pomembnih stvari zato nismo mogli predstaviti sodišču. Ena je ta, da je bilo treba do zdaj pri vložitvi vloge za gradbeno dovoljenje priložiti dokazila o lastništvu zemljišča ali pravici do gradnje. Po novi zakonodaji za projekte z Vizjakovega seznama to ni več treba. To so veliki projekti, pri številnih postopki odkupa vseh potrebnih zemljišč oziroma postopki razlastitve še tečejo. Zaključeni pa bodo morali biti pred izdajo gradbenega dovoljenja. Predstavljajte si, kakšen pritisk bo to za lastnike zemljišč, ki bodo postali »administrativna ovira«.

Še ena sporna stvar je, da so vse tiste državne institucije, ki v postopkih dajejo mnenja, denimo Zavod za kulturno dediščino, Zavod za varstvo narave, Geološki zavod itd., po novem ob morebitnem negativnem mnenju o predvidenem posegu dolžne podati predloge, kako se lahko projekt vendarle izpelje. Tako rekoč so dolžne podati pozitivno mnenje. S stališča zaposlenega v hierarhiji državne uprave je to velik pritisk na strokovno neodvisnost institucij.

Je to, da je ustavno sodišče vašo pobudo sprejelo v obravnavo in zadržalo izvajanje spornih členov, že velik uspeh? Kako optimistični ste glede končnega razpleta postopka? 

Izkušnje kažejo, da pri uporabi pravnih sredstev nikoli ni mogoče napovedovati izida. Je pa že to, da je ustavno sodišče zadevo prepoznalo kot relevantno za obravnavo, vsekakor obetavno. Pomembno je že to, da je sodišče sporne člene zadržalo, da za zdaj nihče ne sme graditi brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja in da v postopkih lahko sodelujejo vse nevladne organizacije s statusom delovanja v javnem interesu.

»Nevladne organizacije so tiste, ki se lahko postavijo proti močnim ekonomskim interesom in za ustavno pravico do zdravega življenjskega okolja.«

Ste tudi vi dobili občutek, da je vsaj del nove zakonodaje napisan predvsem z mislijo na odpravo ovir za izvedbo projekta hidroelektrarne Mokrice? 

Dejansko je bila zaostritev pogojev za sodelovanje nevladnih organizacij v upravnih postopkih dokaj usmerjena v organizacije, ki imajo zdaj status stranskega udeleženca v postopku za ta projekt. Se pa glede konkretnih projektov praviloma ne želim opredeljevati, če jih ne poznam dovolj dobro.

Koliko se strinjate s trditvami ministra Vizjaka, da zdaj postopki za pridobivanje vseh potrebnih dovoljenj trajajo odločno predolgo in da so spremembe potrebne za pospešitev teh postopkov? 

Trajanje postopkov na ministrstvu in Agenciji za okolje je stvar organizacije dela. Vsekakor opažam, da imajo na ministrstvu težave s pomanjkanjem ustreznega kadra. Težko izvajajo sistemske premike, ker se z zdajšnjim kadrom vsak dan borijo s takšnimi in drugačnimi »padalskimi« zadevami. Smo majhna država, vendar moramo izpolnjevati enake standarde in skrbeti za vsa enaka področja kot veliki. Okoljska zakonodaja je sicer dobra, a so povsod po Evropi težave z doslednim izvajanjem te zakonodaje. Izvedbeni primanjkljaj je ogromen. Je pa predpisov s področja okolja več kot s tako rekoč kateregakoli področja.

Je to sporno? 

Vsekakor gre za veliko težavo. Zaradi obsežnosti zakonodaje se za področje okolja specializira zelo malo pravnikov. Pravniki imamo načeloma radi določene jasne okvire, znotraj katerih se gibljemo, a zase lahko rečem, da tudi po desetletju ukvarjanja izključno z okoljskimi zadevami še vedno nimam »preštetih vseh ovc«. Na ravni EU je od 200 do 400 predpisov, ki so lahko povezani z okoljem. Potem so tu številne mednarodne konvencije, pa tudi na državni ravni imamo na stotine različnih relevantnih predpisov za okolje, naravo in prostor, ki so prepleteni.

Koliko so sodišča oziroma sodniki sploh podkovani za odločanje v takih zadevah? 

Slovenska sodna praksa na področju okolja je še vedno dokaj v povojih. Sodni postopki pri nas praviloma potekajo na upravnem sodišču, tožene stranke so praviloma upravni organi, denimo Agencija za okolje. Oporekanje različnim dovoljenjem je cenejše in preprostejše, hkrati pa je z vidika zaščite okolja tudi učinkoviteje, če že vnaprej preprečimo okoljsko sporne posege ali dejavnosti. Ker državni organi ne najemajo odvetnikov, temveč jih zastopa državno odvetništvo, v postopku ne nastanejo dodatni stroški, ki bi jih moral tožnik, če bi tožbo izgubil, povrniti. Velja namreč sistem, po katerem mora tisti, ki sodni postopek izgubi, plačati vse stroške postopka. Na upravnem sodišču imamo že kar nekaj sodne prakse in tamkajšnja ekipa sodnikov je že zelo dobro podkovana za odločanje v takšnih zadevah.

»Človeštvo je do narave in Zemlje pridelalo ogromen dolg. Najprej moramo priti nazaj na ničlo. Šele od tam se začne trajnostni razvoj.«

Tožbe proti podjetjem pa so druga zgodba? 

Kar se tiče tožb proti podjetjem, proti onesnaževalcem, imamo sicer v zakonu o varstvu okolja člen, po katerem lahko vsak posameznik sproži tožbo proti onesnaževalcu. Vendar pa je za dokazovanje tega potreben znaten vložek sredstev, denimo plačevanje lastnih meritev, poleg tega vam nasproti stoji ekipa dragih odvetnikov, kar lahko, če tožbo izgubite in vam naložijo plačilo stroškov postopka, pomeni veliko finančno breme. Civilna sodišča, pred katerimi potekajo taki postopki, tudi niso primerno usposobljena, ker se s takšnimi primeri redko srečujejo. Ker nimamo dovolj sodne prakse, obstaja velika verjetnost, da bo tožba na neki točki zavrnjena že iz postopkovnih razlogov. Pa tudi vsebinsko je čezmerno onesnaževanje težko in drago dokazati. Mi se nikoli ne bi odločili za tak postopek, tudi nobene druge nevladne organizacije ne spodbujam k temu, še manj pa posameznika.

Kakšni so obeti, da bi tudi v Sloveniji po sodni poti od vlade zahtevali zavzetejše izpolnjevanje zavez s področja boja proti podnebnim spremembam, kot so to denimo dosegli na Nizozemskem? 

Podnebne spremembe so globalna težava, s kakršno človeštvo še ni imelo opraviti. Mednarodna skupnost se v sistemu konvencij in mednarodnih dogovorov s tega področja še ne znajde. Države se na mednarodni ravni dogovarjajo v okviru možnosti za doseganje soglasja, ne pa v okviru potrebnega ukrepanja. Tožbe pa merijo na potrebno ukrepanje. Veljavni pravni okvir pravzaprav ne odgovarja na vprašanje, kako se lahko prebivalec Zemlje zavaruje pred pretečimi spremembami in kako lahko doseže, da začnejo države izvajati ustrezne ukrepe, ki jih sam pač ne more.

Pa spremljate dogajanje na tem področju? 

Na svetu je že več kot 1200 podnebnih tožb, ki se med seboj zelo razlikujejo. Za zdaj je vse skupaj še vedno v fazi vzpostavljanja ustrezne pravne prakse. Tožbe, tudi izgubljene, pa lahko privedejo do pomembnih stališč, ki lahko kažejo pot naprej. Sodnica v znanem primeru tožbe mladih proti ameriški vladi, ki sicer še ni končan, je denimo zapisala, da je pravica do podnebja, sposobnega ohranjati človeško življenje, temeljni pogoj za svobodno in urejeno družbo. A kako to pravico uveljavljati, če si nobena vlada nobene od držav ne upa dovolj odločno ukrepati? Potrebni so dolgoročni in izjemno neprijetni ukrepi, ki so s tem seveda za vsako politično garnituro nezaželeni, ker bodo v trenutku zmanjšali naklonjenost javnosti tej garnituri. Primere po svetu podrobno spremljamo, veliko se izobražujemo. Bomo videli, ali in kdaj bomo tudi v Sloveniji pripravljeni na takšno tožbo. Za tak korak bi sicer potrebovali močno podporo javnosti.

Načelna podpora je dokaj močna, praktična podpora pa hitro izzveni ob konkretnih ukrepih. 

Evropska agencija za okolje v svojih poročilih že več let opozarja, da je stanje okolja tako, da si ne moremo več privoščiti samo spodbujanja gospodarskega razvoja, potem pa saniranja nastale okoljske škode. Trajnost bi bilo res treba vključiti v vse politike, premike bi bilo treba izvajati z angažiranjem vseh družbenih kapacitet. Človeštvo je do narave in Zemlje pridelalo ogromen dolg. Najprej moramo priti nazaj na ničlo. Šele od tam se začne trajnostni razvoj. Nujni bi bili ukrepi, ki bi nas omejevali v neprimernem, potratnem načinu proizvodnje in potrošnje. Kultura našega bivanja na planetu je zdaj izjemno nizka.